24.10.2016 | Татьяна Становая

Переговоры в Берлине: зыбкость «нормандского формата»

19 октября, несмотря на срыв визита Владимира Путина в Париж (после которого планировались переговоры в «нормандском формате»), в Берлине все же состоялась встреча лидеров Франции, Германии, Украины и России. Сначала был обсужден украинский конфликт, а затем - уже без президента Украины - ситуация в Сирии. Главный итог – договоренность о расширении миссии ОБСЕ в зоне конфликта на востоке Украины. В реальности, однако, никаких существенных подвижек не произошло.

Важным событием стал сам факт проведения встречи, вероятность которой после отмены визита Путина в Париж казалась крайне низкой. Напомним, что изначально предполагалось, что Владимир Путин 19 октября прибудет в Париж, где примет участие в открытии российского духовно-культурного центра и выставке в центре Помпиду, а также проведет переговоры с президентом Франсуа Олландом. Затем по инициативе канцлера Германии Ангелы Меркель он должен был прибыть в Берлин, где переговоры по Украине прошли бы в «нормандском формате». Однако после того, как Москва наложила вето на французский проект резолюции СБ ООН по Сирии, риторика Парижа резко ужесточилась, власти Франции стал поднимать тему «военных преступлений» России в Сирии, было решено отказаться от участия в культурных мероприятиях, а диалог свести к обсуждению проблемы бомбардировок Алеппо. Москву такой вариант не устроил, визит был отменен.

На этом фоне казалось, что судьба «нормандского саммита» была практически предрешена. На протяжении нескольких дней шли очень трудные переговоры дипломатов трех стран, пытавшихся договориться о встрече. Россия демонстративно занижала ожидания, давая понять, что вероятность встречи крайне маловероятна. Решение в итоге было принято лишь за сутки до саммита, причем было понятно, что ни один из участников переговоров не имеет позитивной повестки, предметных предложений, которые могли бы привести к подвижкам в процессе урегулирования украинского кризиса.

Предложение по реабилитации «нормандского формата» через скорейшее проведение нового саммита (который собрался впервые за год) принадлежит Ангеле Меркель, и для нее срыв визита Путина в Париж автоматически означал удар по ее собственной дипломатической инициативе. Идея встретиться была озвучена на саммите G20, в рамках двусторонних встреч. Тогда Франсуа Олланд говорил, что сумел убедить Путина вернуться к «нормандским переговорам», а Меркель обозначила ближайшую дату и формат – совместный ужин в Берлине. В августе Владимир Путин заявил, что не видит смысла во встрече «нормандской четверки» после украинской диверсии в Крыму.

«Нормандский формат» остается самым работающей площадкой диалога России с Западом после начала украинского кризиса. Однако значение этого формата для его участников меняется. Россия, которая сумела добиться подписания «Минска-2» в феврале 2015 года, фактически зафиксировала свои позиции, и сам продукт «нормандского процесса» - минские договорённости – приобрел для Москвы самостоятельную ценность. «Минск-2» остается безальтернативным, а значимость «нормандского формата» снижается. В Кремле понимают, что, если завтра «нормандский формат» прекратит свое существование, это не отменит «минские договорённости». Сейчас процесс украинского урегулирования для Кремля сводится к давлению на Украину с целью заставить Киев выполнять политические обязательства - принять конституционную реформу и закон об особом статусе ЛНР и ДНР.

Сам по себе нормандский формат на протяжении года оказался практически замороженным, хотя на уровне минской контактной группы велась работа. Именно в рамках минской группы удалось 21 сентября договориться о создании зоны безопасности, разведении сил по трем участкам: Золотому, Петровскому и станице Луганской. Однако некоторое затишье сменилось новыми витками интенсивных обстрелов с двух сторон, где под огонь попадали и представители миссии ОБСЕ. Развести силы не удается, а гуманитарная ситуация в зоне конфликта ухудшается. Это дает Киеву возможность ставить во главу угла именно вопросы безопасности. По итогам «нормандских переговоров» было решено расширить присутствие сил ОБСЕ, но только там, где удалось развести войска. Это принципиально не изменит текущей ситуации.

Для Украины значение «нормандского формата» с принятием «Минска-2» также снизилось: апеллировать к европейским посредникам с целью заставить Москвы «уйти» с Донбасса стало гораздо труднее. Да и отношения Европы с Киевом становятся более противоречивыми: реформы идут трудно, реализация минских соглашений зашла в тупик, а на дискуссионных площадках в Европе активно обсуждается тема вероятности нового Майдана. Незадолго до встречи, 11 октября, администрация президента Петра Порошенко сделала заявление, что Киев пока не получал приглашения на саммит «нормандской четверки». Кроме того, сообщалось, что украинский лидер поедет на переговоры только в том случае, если будет обсуждаться подготовка «дорожной карты» по реализации минских договоренностей – речь идет о гарантировании безопасности. Если же в центре внимания окажется «политические компоненты» (закон об особом статусе ЛНР-ДНР, амнистия и проведение выборов), то визит не состоится.

По итогам пяти часов переговоров было принято решение согласовать «дорожную карту» в ноябре-декабре на уровне глав МИДов. Однако оптимизма в реализации этих планов крайне мало: Киев настаивает, сначала, на передаче Украине контроля над российско-украинской границей, установлению полицейской (вооружённой) миссии ОБСЕ, гарантирующей защиту от военного влияния России на Донбасс. Однако Москва продолжает настаивать именно на политических составляющих минских договорённостей (конституционная реформа и договор о статусе ЛНР-ДНР), реализация которых на сегодня также невозможна в Украине, как и передача контроля границы Киеву. После переговоров стороны лишь фиксировали, что альтернативы минским договорённости нет. Фактически встреча оказалась безрезультатной.

В то же время весьма спорным является вопрос о размещении полицейской миссии ОБСЕ. 20 октября пресс-секретарь президента Дмитрий Песков подтвердил слова Порошенко, что Путин согласился на это решение. Однако это выглядит продолжением старой дипломатической игры, когда Москва демонстрирует согласие на размещение вооруженной миссии ОБСЕ, понимая, что практически это невозможно. Вопрос активно обсуждался весной этого года. Тогда генсек ОБСЕ Ламберто Занньер говорил, что организация готова послать на восток Украины сотни полицейских, в том числе вооруженных, для обеспечения порядка во время голосования, но для этого должно быть согласие всех сторон и должен полностью соблюдаться режим прекращения огня. Для направления миссии потребуется согласие всех 57 членов ОБСЕ. Кроме того, должно быть четкое понимание, что миссия поедет не воевать, а лишь обеспечивать порядок. Правда, тогда эта тема была тесно привязана к вопросу о проведении выборов на территории ДНР и ЛНР: Киев хотел при помощи «укрепленной» миссии ОБСЕ гарантировать проведение выборов по украинским правилам. Министр иностранных дел Сергей Лавров назвал эту идею «искусственной проблемой» и выражал мнение, что на выборах будет достаточно присутствия невооруженных наблюдателей от ОБСЕ.

Сейчас вопрос выборов отошел на второй план, в том числе, из-за ухудшения ситуации с безопасностью в регионе. Кроме того, проведение выборов было предложением главы немецкого МИДа Франка-Вальтера Штайнмайера, который считал, что для этого нужно ввести упрощенную процедуру имплементации минских договорённостей: без изменений в Конституции. Однако в октябре он уже был вынужден признать, что проведение выборов сейчас невозможно. В этих условиях обсуждать вопрос о полицейской миссии без привязки к выборам Москве комфортнее. Как заявил Песков, Москва рассчитывает, что председательство Германии в ОБСЕ запустит процесс подготовки этой полицейской миссии. В таком формате понятно, что путь от момента «запуска» до реализации может оказаться бесконечным.

В то же время для Запада успехом считаются любые договорённости в рамках «нормандского формата». При этом если для Москвы главную ценность приобретает «Минск-2», то для Запада – самоцель – поддержание «нормандского формата», который остается дипломатическим достижением Франции и Германии, позволяющим продолжать попытки «оказывать влияние» на политику Владимира Путина.

Правда, теперь к украинскому конфликту добавилась Сирия. Тот факт, что Сирия оказалась в центре внимания урезанного «нормандского формата» (без Петра Порошенко), для России было скорее плюсом – Кремль рассматривает это как возможность втянуть и Европу в диалог по сирийской проблеме. За несколько дней до встречи Россия объявила о временном прекращении огня при наступлении на Алеппо: боевикам давалась возможность выйти их города. Москва демонстрировала, что прислушивается к Западу, ставящему во главу угла гуманитарную проблему. В то же время Франсуа Олланд за несколько часов до встречи принял у себя руководителей НКО «Белые шлемы» (Сирийская гражданская оборона), которые позиционируют себя как нейтральная гуманитарная сила, спасающая людей в зонах столкновений. В России «Белые шлемы» регулярно обвиняются в связях с запрещенной террористической организацией «Джебхат ан-Нусра» и обслуживании «пропагандистских западных интересов», о чем пишут на многих «охранительных сайтах». На встрече Олланд пообещал не ослаблять давление на Россию, требуя прекратить наступление на Алеппо.

Таким образом по Сирии Россия принималась как виновница эскалации конфликта, даже несмотря на объявленную передышку в наступлении. 20 октября Москва заявила о продлении гуманитарной паузы на три дня. Путин говорил, что приехал «проинформировать коллег» о происходящем в Сирии, Россия настаивает на проведении президентских выборов с участием Башара Асада и продолжает требовать скорейшего размежевания между умеренной оппозицией и террористами.

Однако риторика российского лидера и риторика Парижа-Берлина отличались кардинально. «То, что происходит в Алеппо, — настоящее военное преступление», — заявил президент Франции. Канцлер Германии назвала проводимые в Алеппо бомбардировки «бесчеловечными», заметив, что без введения перемирия «нет возможности разделить террористов и мирное население». Меркель также признала, что не исключает варианта введения новых санкций против России уже в рамках сирийского конфликта.

Трехсторонний формат для обсуждения Сирии может стать для России дополнительной площадкой, на которой Кремль пытается, как минимум, продвигать свое видение разрешения сирийского конфликта. Это также и дипломатический вклад в сам формат: Москве всегда было проще иметь дело со старыми партнерами из западной Европы, нежели с США. Даже если на сегодня отношения России и Германии (в меньшей степени Франции) находятся едва ли не в самой низкой точке за всю историю современной России, для Кремля это может стать попыткой институционализации формата, который пригодится и после смены лидеров в Германии и Франции.

Россия сейчас заинтересована в том, чтобы избежать ухудшения в отношениях с Западом. Диалог с США фактически прерван, по крайней мере до избрания нового президента, «нормандский формат» остается едва ли не единственной возможностью «сверять часы» и минимизировать риски скатывания к новой холодной войне и изоляции России. Москва подчеркнуто демонстрирует готовность к диалогу и делает шаги навстречу: соглашаясь (очень условно) на полицейскую миссию в Украине и вводя «гуманитарную паузу» в Сирии. При этом в действительности предметного диалога нет: каждая сторона лишь информирует о своей позиции без особой надежды быть понятой. В такой ситуации «нормандский формат», кажущийся безальтернативным и эксклюзивным, на сегодня становится все более хрупким и виртуальным.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати