29.12.2016 | Сергей Маркедонов

Северный Кавказ: политические итоги 2016 года

Уходящий год для российского Кавказа трудно назвать переломным. И, тем не менее, северокавказские сюжеты не раз привлекали к себе внимание СМИ и экспертного сообщества.

Калейдоскоп проблем

Во-первых, о положении дел в республиках региона (и в первую очередь, в Дагестане и в Чечне) нередко говорили в привязке к военно-политическому вмешательству России в Сирии. В контексте российского наступления на ближневосточном направлении Северный Кавказ рассматривался (зачастую с диаметрально противоположных позиций), как «ахиллесова пята» Москвы. Достаточно вспомнить, как в конце сентября - начале октября 2016 года обсуждался комментарий Джона Кирби, официального представителя американского Госдепа, в котором тот предположил возможную эскалацию террористического насилия внутри нашей страны, если Москва не изменил свои подходы к сирийской кампании.

Во-вторых, Северный Кавказ по-прежнему оставался регионом, где осуществлялись террористические акты, диверсии, нападения на сотрудников правоохранительных структур. Следовательно, проблемы безопасности и попытки оценить динамику этих инцидентов были среди центральных тем года. Дополнительной остроты ситуации добавляет и то, что основным организатором терактов в северокавказских республиках стал «Вилаят Кавказ» представляющий собой одно из региональных подразделений «Исламского государства/ИГ» (запрещенной в России организации). Эта группировка в течение всего года неоднократно брала на себя ответственность за террористические атаки.

В-третьих, в единый день голосования 18 сентября в ряде северокавказских республиках прошли выборы высших представительных органов власти и глав субъектов федерации. И снова в фокусе внимания оказались и рекордные показатели явки и голосования (по сравнению с регионами остальной России), вызывающие недоверие, и скандалы, и обещания со стороны ЦИК сделать «оргвыводы», которые так и не трансформировались в конкретные действия и кадровые решения.

В-четвертых, северокавказский регион часто упоминался в докладах и выступлениях правозащитников. По словам Ирины Стародубровской, «правозащитные сюжеты с Северного Кавказа начинают занимать более серьезное место в федеральной повестке. Важную роль в этом сыграла поездка членов СПЧ (Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека - С.М.) на Северный Кавказ, где в полный рост была поставлена, например, проблема профилактического учета как получившего широкое распространение механизма нарушения прав граждан в этом регионе». Напомним, что члены Совета провели серию выездных заседаний под общим названием «Неделя общественного контроля», посетив в мае - начале июня 2016 года Дагестан, Чечню. Ингушетию, Северную Осетию, Кабардино-Балкарию, Карачаево-Черкесию и Ставропольский край.

Не споря с тем, что проблема нарушения прав человека действительно актуальна и Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО) не является образцовым примером свободы, демократии и транспарентности, отметим лишь, что вполне реальная террористическая угроза (остроту которой многие правозащитники склонны преуменьшать) и распространение радикальных воззрений диктуют особые правила поведения для властей и силовиков. Такие, которые мы не можем себе представить в Рязанской или Ярославской области, сколько бы мы ни говорили правильных слов о единстве политического и правового пространства нашей страны.

Вызовы безопасности

Как оценивать террористические акты, имевшие место в северокавказских субъектах РФ в уходящем году? Можем ли мы говорить о продолжении тех позитивных тенденций, которые имели место в 2014-2015 гг. Напомним, что согласно оценкам НАК (Национального антитеррористического) в прошлом году на Северном Кавказе в 2,5 раза снизилось число таких акций. Позиции официальных властей РФ и представителей неправительственного сектора очень часто не совпадают друг с другом. Однако по данным «Кавказского узла» (интернет-издания, специально занимающегося статистикой и мониторингом вооруженных инцидентов и соблюдения прав человека в северокавказских республиках), в 2015 году число жертв террористических инцидентов снизилось по сравнению с 2014 годом почти в два раза. Количество же самих терактов сократилось на 33%. Более того, начиная с декабря 2013 года, боевики из республик Северного Кавказа не совершали масштабных акций за пределами СКФО, таких как атаки в Волгограде или в Москве.

С одной стороны, говорить о резкой негативной ломке тренда не представляется возможным. В первом квартале 2016 года 48 человек стали жертвами вооруженных инцидентов (20 были убиты). За аналогичный период прошлого года этот показатель равнялся 51 человеку (убиты 39). Во втором квартале 2016 года пострадали 87 человек (51 убит), а в 2015 году за это же время – 44 человека (38 погибших). Порядка 58 человек (47 из них были убиты) стали жертвами инцидентов в третьем квартале 2016 года. При этом в целом ряде республик, включая Чечню и Ингушетию, в данный период убитые и раненые не были зафиксированы. В 2015 году за третий квартал трагические показатели составили 78 человек (70 убитых). В ноябре 2016 года погибли 10 человек. И хотя итоги по году в целом еще не подведены окончательно, делать выводы о радикальных переменах в худшую сторону мы не можем.

С другой стороны, на протяжении всего года мы не раз были свидетелями дерзких акций вроде тех, кто произошли в Грозном 17-18 декабря или в Назрани и в Назрановском районе в октябре, не говоря уже о многочисленных терактах в Дагестане. Самая крупная республика Северного Кавказа по-прежнему сохраняет лидерство по количеству террористических инцидентов. 11 апреля 2016 года было совершено нападение на отдел внутренних дел Новоселицкого района Ставропольского края. Эта атака стала первой террористической акцией на Ставрополье после декабря 2013 года. Тогда, напомню, в канун новогодних праздников, был осуществлен взрыв, от которого погибли три человека. Таким образом, налицо определенное расширение географии терактов в Северо-Кавказском федеральном округе. До апрельского инцидента основные угрозы в течение нескольких лет были локализованы республиками российского Кавказа, по преимуществу его восточной частью. Согласно выводам авторов экспертного доклада о состоянии межнациональных отношений и религиозной ситуации на Северном Кавказе (этот проект выходит под общей редакцией академика РАН Валерия Тишкова), «нападавшие были самостоятельной террористической группой, действовавшей по своему усмотрению».

Крайне важное наблюдение, если иметь в виду стремление жестко привязать сирийскую динамику к положению дел в Сирии и вокруг нее. Как бы ни были важны геополитические факторы, но субъекты СКФО не являются неким «приложением» к ситуации на Ближнем Востоке. Для их радикализации есть множество причин, и они в значительной степени внутренние. И совсем не обязательно деятельность той или иной группы сверяется с де-факто столицей «Исламского государства» (город Ракка на севере Сирии). Другой вопрос – идеологические и организационно-технические предпочтения новоявленных радикалов и тех, кто уже приобрел значительный опыт на этой ниве. По справедливому замечанию этнолога Ахмета Ярлыкапова, «на самом Северном Кавказе происходят серьезные перемены: «Имарат Кавказ практически полностью вытеснен «Вилаятом Кавказ» ИГ». И это также один из важнейших итогов 2016 года, поскольку в прошлом году «Вилаят» делал только свои первые шаги в террористической войне против России на северокавказском направлении.

Выборы: северокавказские правила и исключения

Как бы ни была важна для Северного Кавказа его безопасность, повестка дня этого региона не сводима лишь к отражению террористической угрозы. Не менее серьезным вопросом является проблема формирования управленческой вертикали, а также приоритеты данного процесса, как для центра, так и для регионов. В этом плане уходящий год предоставил немало пищи для размышлений.

В марте 2016 года Госсовет (парламент) Адыгеи принял поправки к республиканскому законодательству, целью которых стало утверждение процедуры избрания главы региона не на прямых выборах, а голосами депутатов высшего представительного органа власти этого субъекта РФ. Оговоримся сразу. Хотя Адыгея формально не является частью СКФО, многие культурно-исторические и актуальные политические контексты связывают ее с другими северокавказскими республиками. И в принятии конкретного политического решения об отказе от прямых выборов был задействован тот же алгоритм, что и субъектах, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа. Определенной остроты ситуации добавляет тот факт, что в будущем 2017 году главе Адыгеи Аслану Тхакушинову (занимает свой пост с января 2007 года) исполняется 70 лет, предельный возраст для руководителя субъекта РФ.

После того, как в апреле 2012 года центр предоставил регионам самим определять процедуру избрания их руководителей, власти Ингушетии, Дагестана, Северной Осетии, Карачаево-Черкесии и Кабардино-Балкарии передали эту прерогативу республиканским парламентам. В сентябре 2013 года данную процедуру избрания прошли ингушский лидер Юнус-бек Евкуров и глава Дагестана Рамазан Абдулатипов, в октябре 2014 года - руководитель Кабардино-Балкарии Юрий Коков. Непубличный характер избрания глав регионов в целом комфортен для них самих, а также и для центра, который, несмотря на попытки изменения имиджа «турбулентного Кавказа» по-прежнему рассматривает эту часть России сквозь призму вызовов безопасности. И в этом контексте на первый план выходят соображения политической стабильности, хотя, очевидно, что ситуация в Дагестане или в Чечне не является калькой для Северной Осетии, двухсубъектных республик, Адыгеи. Думается, что именно соображения сохранения «спокойствия» при возможной передаче власти от одного руководителя другому сыграли свою роль в выборе северокавказской модели для Майкопа. Тем не менее, в октябре 2016 года Арамбий Хапай, бывший председатель движения «Адыгэ Хасэ» на сайте Change.org опубликовал петицию с требованием проведения прямых выборов главы республики. Однако на сегодняшний день маловероятно, что центральная или региональная власть вмешается и изменит решение депутатов Госсовета.

Парадоксальным исключением из общего правила стала Чечня. Руководство этой республики задолго до 2016 года высказалось за прямые выборы. Полномочия Рамзана Кадырова на посту руководителя республики истекали 5 апреля, но уже в конце февраля он заявил, что не исключает возможности своего ухода с высокой должности. Как бы то ни было, а 25 марта Владимир Путин назначил Кадырова и.о. главы Чечни до «единого дня голосования» 18 сентября. В этот день жители республик Северного Кавказа выбирали депутатов нижней палаты парламента РФ. В Адыгее, Дагестане, Ингушетии, Чечне, Ставропольском крае были избраны высшие представительные органы власти. При этом в трех республиках (Карачаево-Черкесия, Северная Осетия и Чечня) выбирали глав субъектов федерации. В первых двух случая состоялось депутатское голосование. В Карачаево-Черкесии победу одержал Рашид Темрезов (находится в должности с февраля 2011 года), а в Северной Осетии - Вячеслав Битаров. Впрочем, североосетинский случай особый. 19 февраля 2016 года ушел из жизни предшественник действующего руководителя Тамерлан Агузаров, который к тому времени успел поруководить республикой всего 5 месяцев (если считать с момента его избрания депутатами североосетинского парламента). После этого Битаров, как глава правительства возглавил Северную Осетию, затем получил пост и.о. главы, и в этом качестве уже выдвигался на пост руководителя республики.

Естественно, нельзя обойти стороной и особый чеченский случай. Просто потому, что этот субъект СКФО - единственный, где состоялись прямые выборы главы республики. И хотя результат был вполне предсказуемым (за Рамзана Кадырова проголосовали 97,94 % избирателей при явке в 95%), обращают на себя внимания два сюжета. Первый - это история с обсуждением возможностей для ухода главы республики (который долгое время позиционировался центральными властями, как едва ли не образцовый лидер для Северного Кавказа), а второй - само решение о прямых выборах, которых можно было бы избежать, прикрываясь соображениями безопасности. В конце концов, намного более спокойные субъекты Карачаево-Черкесия, Северная Осетия и Адыгея избрали парламентский путь. Однако в случае с Кадыровым мы видим не «хозяйственника», успешного бюрократа-оппортуниста, силовика или политического назначенца Кремля. Глава Чечни - публичный политик, выросший до этого с уровня эффективного «военно-полевого менеджера». И даже охотно используя административный ресурс, он инстинктивно понимает необходимость собственной легитимации через выборные процедуры, хотя бы формальные и политически предсказуемые. Для публичного политика крайне важно получение «народного мандата», тем паче, что Кадыров и его администрация имеют, скорее всего, свой собственный ресурс популярности. И крайне важно понять (без излишней политизации), каковы же его границы.

Если же говорить об итогах выборов в Госдуму, то на Северном Кавказе они стали фактически демонстративной викторией правящей партии. Одномандатники – единоросы да двумя исключениями набирали в пределах 70% голосов. Только Адальби Шхагошев из Кабардино-Балкарии (он уже был депутатом созыва 2007-2011 гг.) набрал 50, 13%, а Расул Боташев в Карачаево-Черкесии получил чуть более 53%. Итоги для СКФО во многом уникальные! Если же говорить о федеральных списках, то в Чечне «Единая Россия» получила более 96%, в Дагестане 88, 9%, в Кабардино-Балкарии – 77, 71%, Карачаево-Черкесии -81 67%, Ингушетии – 72, 41%, Северной Осетии – 67, 09%, Адыгеи – 59, 45%, Ставропольском крае – 54, 26%.

Таким образом, ставка на стабильность по-прежнему играет, хотя обозреватели обращают внимание на определенную ротацию одномандатников. По справедливому замечанию журналиста и политолога Николая Проценко, только треть из вновь избранных депутатов (4 из 12) представляли свои регионы в предыдущем созыве Госдумы, а оставшиеся две трети имели опыт в региональных представительных структурах. Тем не менее, и «новички», и думские «старожилы» разделяют общий взгляд на Северный Кавказ, как на особый регион, требующий повышенного внимания в силу рисков безопасности и поэтому особых управленческих и политических формул.

***

Следовательно, в уходящем году северокавказский статус-кво в целом сохранился. Несмотря на сохранение террористических угроз обвальной дестабилизации республик СКФО не случилось. Властные элиты, несмотря на все имеющиеся проблемы (никуда не ушедшая клановость, коррупция), сохранили свои позиции. Скорее всего, бьющая через край самодеятельность Рамзана Кадырова стала предметом неформальных разговоров и согласований на самом высоком уровне. Но в публичное пространство имеющиеся разночтения и расхождения не вырвались. И пока что не видно особого желания центра менять правила игры. И в Чечне и в целом на Северном Кавказе.

В то же самое время мы видим определенную диверсификацию подходов к республикам и региональным элитам. Отсюда и наличие разных типов руководителей («хозяйственники» и экономисты» Темрезов и Битаров, силовики Евкуров и Коков, политический назначенец Абдулатипов, выросший в публичного политика «военно-полевой менеджер» Кадыров). Но общий тренд, «все менять, основ не трогая» остается ведущим направлением. Этот подход имеет свои изъяны, поскольку серьезно затрудняет качественную обратную связь власти и общества, и приток свежей крови в управленческие структуры, и не способствует снижению социальной напряженности. В то же время российские элиты живут не в вакууме. И опасения форсированных изменений без сдержек и противовесов - это не просто фобии, а рефлексия по поводу схожих процессов, как внутри России (прежде всего на Северном Кавказе) в былые времена, так и у соседей РФ. И с этим приходится считаться поборникам перемен, как в самих северокавказских субъектах, так и в центре.

Сергей Маркедонов - доцент кафедры зарубежного регионоведения и внешней политики Российского государственного гуманитарного университета

Версия для печати