27.07.2017 | Александр Ивахник

Президент Польши уступил давлению улицы и Евросоюза

Президент Польши Анджей Дуда 24 июля неожиданно объявил о решении наложить вето на два из трех законов о судебной реформе, которые на днях были приняты парламентом. Соответствующие законопроекты были восприняты значительной частью польского общества как попытка подчинить судебную систему исполнительной власти, а фактически руководству правящей партии «Право и справедливость», и вызвали массовые протесты в стране. Санкциями пригрозил и Евросоюз.

Смысл судебной реформы

В течение июля пакет законопроектов о судебной реформе доминировал на польской внутриполитической сцене. Как известно, вождь правоконсервативной партии «Право и справедливость» (ПиС) Ярослав Качиньский, несмотря на свою маниакальную ненависть к коммунизму, считает достойным антиподом репрессивного коммунистического режима не коррумпированную либеральную демократию, а авторитарный правый режим, опирающийся на католические корни и национал-патриотические традиции Польши. В этом направлении с 2015 года, когда ПиС получила контроль над президентской властью, парламентом и правительством, он последовательно и работает. Качиньский стремится гарантировать доминирование своей партии в ключевых сферах государственной и общественной жизни и за счет этого обеспечить переход к политической системе с одной правящей партией. Заметными шагами на этом пути стали кадровые перетасовки в Конституционном трибунале, ограничения на свободу слова в государственных СМИ, свободу собраний и на деятельность неправительственных организаций.

Теперь очередь дошла до судебной системы, которая пока сохраняет самостоятельность в общей властной конфигурации. Ярослав Качиньский (по иронии судьбы, сам по образованию юрист) обосновывал необходимость коренной судебной реформы тем, что система правосудия до сих пор работает в соответствии с моделью коммунистической эры и является «оплотом пост-коммунистов». Этот мотив дополняется характерным для ПиС популистским мотивом элитарной замкнутости судебной касты, которой безразличны нужды простых людей. Как заявила недавно премьер-министр Беата Шидло, объясняя необходимость «возвращения судебной системы народу», «поляки ждут от нас поддержки слабых, а не обслуживания богатых».

Три законопроекта по судебной реформе, внесенные правительством в парламент, прежде всего, коснулись изменения процедур формирования Верховного суда, Национального судебного совета и судов общей юрисдикции. Антикоммунист Ярослав Качиньский, видимо, хорошо помнит проверенный коммунистический принцип «Кадры решают всё». Самым резонансным оказался проект закона о Верховном суде (ВС). Он предусматривал отставку всех 83 действующих судей Верховного суда Польши на следующий день после вступления закона в силу, за исключением тех, кого оставит в составе ВС министр юстиции и одновременно генеральный прокурор Збигнев Зёбро. Министр юстиции также должен был получить полномочия в будущем инициировать отставку и представлять к назначению президентом судей ВС, а сам процесс отставки должен запускаться по решению парламента. Законопроект также давал президенту право регламентировать работу ВС и дела, которые он должен рассматривать. Одно из главных опасений оппозиции в связи с этими предложениями заключается в том, что подконтрольный исполнительной власти Верховный суд сможет признавать недействительными результаты будущих выборов.

Законопроект о Национальном судебном совете (НСС) – органе, призванном защищать независимость судов и судей в Польше – лишал НСС нынешней функции выдвижения кандидатур новых судей на утверждение президента. Реформа НСС также предусматривала изменение порядка его формирования. Если до сих пор большинство членов НСС избирались судейским сообществом, то в будущем решающая роль в этом вопросе должна была перейти в Сейму: депутаты смогут назначать 15 членов НСС из общих 25. Оставшиеся 10 мест в НСС займут министр юстиции, первый президент Верховного суда, председатель Высшего административного суда, судья, назначаемый президентом Польши, четверо судей, назначаемых из числа членов Сейма, и двое – из числа сенаторов.

Законопроект о реформе судов общей юрисдикции передает увольнение и назначение председателей и вице-председателей окружных и районных судов министру юстиции, который, в качестве генерального прокурора, сможет непосредственно участвовать в судебных разбирательствах. Также, в соответствии с реформой, председатели местных судов получают право назначать судей на рассмотрение конкретных дел.

Реакция внутри и извне

Нельзя сказать, что рядовые поляки так уж довольны своей судебной системой. В судах часто наблюдается волокита, судебные разбирательства затягиваются на многие месяцы. Со стороны представителей судейского сообщества нередко проявляется высокомерное отношение к обычным гражданам. Впрочем, эти черты свойственны судам во многих странах, в том числе с давними традициями политической демократии. Однако явное намерение правящей партии «Право и справедливость» разрушить самостоятельность судебной системы, подмять ее под себя вызвало ожесточенное сопротивление парламентской оппозиции и крупнейшие за последние годы массовые протесты в стране.

В течение последних недель, когда три судебных законопроекта рассматривались в Сейме и Сенате, многотысячные демонстрации прошли не только в Варшаве, но также в Кракове, Познани, Гданьске, Лодзи и Вроцлаве. Особенно активно проявила себя молодежь, в среде которой наиболее распространены либерально-демократические настроения. Самой массовой акцией протеста стала манифестация в Варшаве 20 июля, в день рассмотрения в Сейме законопроекта о Верховном суде, – в ней приняли участие около 50 тысяч человек, в том числе активисты основной оппозиционной партии «Гражданская платформа» и Комитета охраны демократии.

После принятия всех трех законопроектов обеими палатами парламента, в которых ПиС располагает абсолютным большинством голосов, протесты продолжились, причем демонстранты уже напрямую обращались к президенту Анджею Дуде с призывом наложить вето на судебную реформу, подрывающую конституционный принцип разделения властей.

Протесты активного меньшинства и накаленная атмосфера политической конфронтации внутри страны воздействовали и на более широкие слои населения. Опрос Millward Brown, опубликованный 22 июля, показал, что хотя партия «Право и справедливость» остается самой влиятельной в стране, за месяц ее рейтинг снизился с 36% до 32%. 21 июля был обнародован опрос телеканала TVN24, согласно которому 55% поляков хотели бы, чтобы президент Дуда наложил вето на все три судебных законопроекта.

Польские журналисты отмечают, что многие рядовые поляки уже сейчас боятся неприятностей, а то и преследования со стороны властей за публичную нелояльность. Потеря судебной системой независимости, безусловно, еще больше усилит подобные опасения. Так что люди, даже не склонные к общественному активизму, считают, что с судами правительство намеревается зайти слишком далеко.

Критика затеянной правительством Польши судебной реформы громко раздавалась и из-за рубежа. Польша – крупнейшая страна Евросоюза в Восточной Европе – давно досаждает Брюсселю и старым членам ЕС своей особой позицией по многим вопросом, в частности, нежеланием размещать мигрантов с Ближнего Востока и Африки. Конфронтация с Брюсселем приняла особо острые формы вследствие того, что председателем Совета ЕС является Дональд Туск – бывший лидер партии «Гражданская платформа» и премьер-министр Польши, которого люто ненавидят Ярослав Качиньский и его единомышленники (в марте этого года Туск был переназначен на свой пост вопреки резкому протесту Польши).

В случае с судебной реформой, открыто противоречащей европейским принципам верховенства права и разделения властей, у руководителей Еврокомиссии, похоже, иссякло терпение. Зазвучали угрозы запустить статью 7 Договора о Евросоюзе, которая предполагает признание «существования серьезного и устойчивого нарушения» страной-членом основополагающих ценностей ЕС. В рамках статьи 7 может быть запущена «процедура предотвращения нарушений европейского законодательства», которая может привести к лишению Польши права голоса в Совете ЕС. Впрочем, чтобы принять это решение, потребовалась бы единогласная поддержка всех остальных стран ЕС. Единомышленник Ярослава Качиньского и самый известный в ЕС евроскептик, премьер-министр Венгрии Виктор Орбан уже заявил: «Наступление инквизиции против Польши никогда не сможет увенчаться успехом, потому что Венгрия будет использовать все юридические возможности в Евросоюзе, чтобы проявить солидарность с поляками».

Однако у Брюсселя есть и другие возможности для наказания строптивой Польши, идущей против европейских правил поведения. За время пребывания в ЕС с 2004 года Польша получила из фондов развития союза более 250 млрд. евро в виде субсидий и финансовой помощи – больше, чем какая-либо другая страна. Эта возможность может существенно сузиться.

Кроме того, видимо, неприятной неожиданностью для польских властей, вдохновленных похвалами Дональда Трампа во время его недавнего визита, стало то, что США также выразили свою обеспокоенность в связи с содержанием готовящейся судебной реформы. Пресс-секретарь Госдепартамента США Хизер Науэрт отметила, что предложенная реформа, как представляется США, может «ограничить судебную систему и потенциально ослабить верховенство закона».

Вето президента

Трудно сказать, какой из этих сдерживающих факторов повлиял на президента Польши Анджея Дуду больше. Скорее всего, все-таки внутренний. Как бы то ни было, в понедельник, 24 июля, президент объявил, что наложит вето на законы о Верховном суде и Национальном судебном совете (закон о судах общей юрисдикции Дуда 25 июля подписал).

«Как президент я не чувствую, что эти законы послужат усилению правосудия. Эти законы должны быть изменены», – заявил в телевизионном обращении Дуда (кстати, начинавший карьеру в 90-х годах как ученый-правовед). В своем выступлении президент признал, что «правосудие нуждается в ремонте», однако подчеркнул, что изменения должны проходить таким образом, чтобы избежать разделения народа и государства. «Президент должен служить нации и польскому государству. А нация нуждается в мире», – сказал Дуда. Он сообщил, что в выходные дни у него проходили многочисленные консультации с учеными, юристами и политиками, работающими над судебной реформой.

Президент отметил, что разработанная правительством судебная реформа дает слишком большие, выходящие за рамки конституции, полномочия министру юстиции, который одновременно является генеральным прокурором. Он признался, что самое большое воздействие на него произвел довод ветерана польского антикоммунистического движения Зофии Ромашевской, которая входит в число его советников. Ромашевская, сидевшая в тюрьмах в начале 80-х годов, якобы сказала: «Господин президент, я жила в стране, в которой генеральный прокурор был практически всемогущим, и я не хочу вернуться в такое государство». Кстати, этот довод прямо противоречил заявлениям Ярослава Качиньского о необходимости очистить судебную систему от следов коммунистического прошлого.

Такой смелости от Анджея Дуды никто не ожидал. Решение президента ветировать два принципиальных для партии власти закона стало первым случаем, когда он пошел против воли основателя ПиС, пользующегося непререкаемым авторитетом в партии и правительстве. Именно Качиньский выдвинул не очень известного Дуду, который в 2014-15 годах был депутатом Европарламента от ПиС, кандидатом в президенты на выборах 2015 года. После избрания Дуда широко рассматривался как послушная марионетка самого могущественного польского политика и в общем соответствовал такому взгляду.

И вдруг сейчас президент резко изменил линию поведения. Видимо, он счел сложившуюся ситуацию крайне благоприятной для того, чтобы на третьем году президентства дистанцироваться от партийного руководства и обозначить свою новую, более самостоятельную роль в польской политике. В понедельник утром, когда стало известно о намерениях Дуды, политики из ПиС встретились с ним и попытались убедить поддержать судебную реформу. После встречи представитель Дуды Кшиштоф Лапинский заявил телеканалу TVN24, что президент не может быть «глух и слеп» по отношению к общенациональным протестам и что его решение основано на глубоком анализе фактов и на консультациях.

Естественно, представители оппозиции приветствовали наложенное президентом вето. «Это было трудное и мужественное решение», – сказал Лех Валенса, первый президент пост-коммунистической Польши и давний противник братьев Качиньских. Валенса добавил, что, по его мнению, Дуда «начинает ощущать себя в качестве президента». В то же время Валенса призвал протестующих не ослаблять своих усилий. «Что внушает оптимизм, так это то, что нация просыпается, что молодежь просыпается», – заявил исторический лидер «Солидарности».

Ответ партии власти

Руководители партии «Право и справедливость» удержались от прямых обвинений Анджея Дуды в предательстве партийных идеалов, но не скрывали своего недовольства. Сразу после объявления президента о своем решении руководство ПиС собралось на встречу в офисе Качиньского в штаб-квартире партии. По итогам встречи лидер парламентской фракции ПиС, вице-спикер Сейма Рышард Терлецкий в эфире TVN24 отметил: «Мы озадачены и разочарованы решением президента наложить вето на законы. Мы надеемся, что президент передумает».

Премьер-министр Польши Беата Шидло в своем заявлении по телевидению вечером в понедельник защищала отклоненные Дудой законы и настаивала, что ПиС не откажется от них. «Вето воспринимается как поощрение для тех, кто борется за сохранение несправедливой судебной системы. Вето президента замедлило прохождение реформы. Но мы не сойдем с пути приведения в порядок нашего государства. Мы не уступим давлению», – решительно заявила премьер-министр. Суды должны быть поставлены под власть народа таким же образом, как парламент и правительство, добавила Шидло.

Судя по этим заявлениям, поступок президента Дуды стал неожиданным и тяжелым ударом для Ярослава Качиньского и кабинета министров. Вместе с тем, первая реакция партии власти свидетельствует о том, что она не склонна идти на компромиссы и не намерена отказываться от своих планов поставить судебную систему под политический контроль.

Что дальше?

Чтобы преодолеть вето президента, правительству необходимо получить три пятых голосов в Сейме – 276 из 460. ПиС имеет в нижней палате 235 мандатов, ее обычный союзник – правопопулистская партия «Кукиз'15» – располагает 40 мандатами. Однако лидер этой новой партии панк-рок-музыкант Павел Кукиз одобрительно отозвался о решении Дуды по судебной реформе, так что перспектива преодоления вето не просматривается. Другой путь – снова внести законопроекты о Верховном суде и о Национальном судебном совете с косметическими поправками.

В свою очередь, президент Дуда объявил, что он понимает необходимость судебной реформы и в течение двух месяцев подготовит свои версии ветированных законов. Он провел встречу с главой Верховного суда Малгожатой Герсдорф, после чего она заявила: «Мы в распоряжении президента и готовы к сотрудничеству в разработке нового закона. Атмосфера была очень дружелюбной, и мы счастливы».

Таким образом, борьба вокруг судебной реформы в Польше не закончена. Президент Дуда, скорее всего, понимает, что путь возвращения в лоно ПиС для него закрыт. Считается, что Ярослав Качиньский не прощает обид, а тем более предательства. Значит, шансов получить поддержку ПиС на президентских выборах через три года у Дуды нет. С другой стороны, если законопроекты, подготовленные президентом с помощью судейского сообщества, будут принципиально отличаться от блокированных сейчас, то партия Качиньского не пропустит их через парламент. Применительно к судебной реформе складывается тупиковая ситуация, которая, вероятно, будет использоваться Анджеем Дудой для обретения более самостоятельной роли и наращивания политического капитала. Потеря монолитности правящего лагеря, усложнение властной конфигурации делают дальнейшее развитие польской политики менее предсказуемым и более вариантным.

Александр Ивахник – руководитель департамента политологического анализа Центра политических технологий

Версия для печати