06.03.2006 | Татьяна Становая

ДМИТРИЙ МЕДВЕДЕВ: РИСКИ ДЛЯ ПРЕЕМНИКА

28 февраля первый вице-премьер правительства РФ Дмитрий Медведев провел заседание президиума по реализации национальных проектов. Медведев заявил, что в процессе реализации нацпроектов «проявились известные родимые пятна бюрократии - слабая административная дисциплина, формальное выполнение поручений, срыв всех сроков». Действительно, проблема эффективности национальных проектов является одной из самых актуальных. Это важно не только с точки зрения снятия социальной напряженности в наиболее значимых сферах жизни российского общества, но и решения политической проблемы выбора «преемника-2008». Кроме того, ряд факторов указывает на то, что Медведеву пока трудно дается неофициальный статус «основного преемника».

Национальные проекты важны для президента России с четырех точек зрения. Во-первых, необходимо было найти новый амбициозный проект взамен «удвоения ВВП». Сейчас мало кто верит в возможность удвоения в течение 10 лет, хотя эта тема пока не снимается с повестки дня (об этом в частности вновь говорил премьер-министр Михаил Фрадков на заседании 2 марта). Национальные проекты вполне подходят для такой замены: они масштабны, популярны, востребованы.

Во-вторых, в российском обществе с начала 2005 года прослеживается действия так называемого закона Токвиля, когда на фоне некоторой социальной стабилизации растут социальные ожидания и возникает социальная неудовлетворенность. Например, своевременной выплаты заработной платы становится мало, и хочется ее увеличения. На фоне непопулярных социальных реформ спрос на «социалку» резко вырос, провоцируя предложение. Обострено и ощущение социальной несправедливости, особенно при наличии быстро растущего стабфонда и сохранении высоких темпов его пополнения нефтедолларами. Национальные проекты, по сути, частично являются механизмом более социально справедливого распределения доходов федерального бюджета.

В третьих, они крайне важны для того, чтобы вывести из кризисного состояния наиболее проблемные сферы здравоохранения и образования. Эти сферы давно нуждаются в реформировании. Однако само понятие «реформ» в российском обществе серьезно дискредитировано. Национальные проекты призваны не только закамуфлировать эти реформы в привлекательную «упаковку», но и снизить некоторую социальную напряженность вбрасыванием денежных средств.

В четвертых, национальные проекты планировались как площадка для развития политической карьеры Дмитрия Медведева. Они обеспечиваются большими деньгами, патронируются лично президентом, под них создается специальная инфраструктура в виде региональных штабов по реализации национальных проектов. К этому процессу также подключаются Генеральная прокуратура и Счетная палата, которые должны следить за целевым расходованием бюджетных средств. По задумке Кремля, Медведев должен был получить мощный инструментарий, механизм, ресурсы для того, чтобы сделать национальные проекты успешными и чтобы успех можно было конвертировать в электоральный рейтинг.

Однако буквально сразу стало понятно, что нацпроекты далеко не гарантированы от сбоев. Причем, по крайней мере, одна большая проблема присутствовала изначально. Она связана с тем, что реальную отдачу от реализации национальных проектов получат лишь отдельные категории людей. Например, в национальном проекте «Здравоохранение» это участковые врачи, врачи общей практики, медсестры. «Обделенными» здесь оказываются высококлассные специалисты, руководители медицинских учреждений. Возникает риск появления острого дисбаланса, когда больницы и поликлиники окажутся неспособны оказывать квалифицированную помощь. Это порождает эффект «снежного кома»: все чаще звучат требования поднять зарплаты и другим категориям медработников (например, представители «Единой России» говорили о работниках «скорой помощи»). Если не сдержать эти требования, возникают инфляционные риски. Плюс к этому власть пока не решается проводить реформирование медицинской отрасли. Между тем если не будет создаваться страховая медицина (что позволило бы повысить доходы врачей-специалистов), то диспаритет в уровне жизни между разными категориями медиков будет расти и дальше. Непростая ситуация и в проекте «Образование»: надбавки (не повышение зарплаты), например, получат отнюдь не все учителя.

Иными словами, ощутимое повышение уровня жизни основной массы учителей и врачей не коснется. Помощь планируется лишь точечная. А это означает первый риск – отсутствие или минимизация социального эффекта при высоких ожиданиях, связанных с пиаровской «раскруткой» этих проектов.То же самое касается и проекта «Жилье». Это одна из самых болезненных тем, затрагивающих очень многих россиян. Она же накладывается и на жилищную реформу, очень острую с социальной точки зрения (резкое сокращение очередей на бесплатное жилье, повышение тарифов, рост стоимости содержания недвижимости в частной собственности). Проект по жилью основан на развитии ипотечного кредитования, увеличении строительства жилья, снижении процентных ставок по кредитам и субсидировании государством сделок с жильем для наиболее социально незащищенных слоев (например, молодых семей).28 февраля Дмитрий Медведев обрушился с критикой на главу ФАС России Игоря Артемьева за недостаточные меры по борьбе с монополизмом на рынке жилья. Критике подверглись также строительные компании и чиновники. В России рынок недвижимости переживает бурный рост цен. Спрос на жилье растет, объемы строительства сокращаются. Национальный проект по жилью еще больше провоцирует спрос, но строительные компании пока больше строить не спешат. Это все ведет к еще большему росту цен. «Необходима демонополизация локальных строительных рынков, имеются случаи прямого уклонения муниципалитетов от предоставления земельных участков на открытые аукционы (для строительства жилья)», - констатировал Медведев, добавив, что «нам жилья не хватает катастрофически, а земля служит источником наживы для огромного числа чиновников». Для успешной реализации проекта по жилью правительству фактически придется ломать всю, очень коррупционную систему распределения земли. В итоге Медведев обвинил местные власти и строительные компании в срыве реализации проекта по жилью, назвав ситуацию «национальным позорищем», а глава ФАС пообещал инициировать более тысячи уголовных дел. Сразу после этого последовали возражения со стороны и чиновников, и представителей строительных компаний, что свидетельствует о высоком уровне сопротивления внешней среды реализации национальных проектов.

Кроме того, финансирование жилищного проекта предусматривает участие региональных властей и частного бизнеса. Если на первых у правительства есть хоть какие-то рычаги влияния, то со вторым оказывается совсем непросто (по проекту частный бизнес и кредиторы должны будут выделить около 470 млрд. руб., в то время как федеральный бюджет – 240 млрд.).

Вторая проблема – высокий уровень бюрократизации государственных органов власти. На федеральном уровне отмечаются острые проблемы межведомственной несогласованности, нерасторопность министерств, не говоря уже о традиционной коррупции. Так, Медведев выразил неудовлетворенность затягиванием принятия технических регламентов и обвинил профильные министерства в неподготовленности к заседанию президиума (кроме Минздрава). Показательно, что, например, Миноборазования и Минфин «забыли» про ЕСН при расчете денег на выплаты участковым и медсестрам. Деньги регионам пришли, но ЕСН регионы должны были заплатить из своих бюджетов. Возник риск того, что в итоге до медработников дойдут бюджетные деньги за вычетом ЕСН. Пришлось срочно искать новые средства для погашения дефицита. На региональном уровне чиновники часто затягивают принятие решений из-за отсутствия должной информации, непонимания как распределять деньги, а также страха что-то сделать неправильно. Неслучайно потребность в информации о нацпроектах стала хорошим поводом для мошенников, что показал скандал вокруг конференции «Приоритетные национальные проекты».

Третья проблема менее остра, но она есть и носит политический характер. Кремлю постоянно придется сдерживать разного рода политические и экономические силы от инициирования собственных «национальных проектов». Например, «Единая Россия» предложила национальной проект «Дети России», а «Газпром» - по газификации страны. Оппозиция также критикует власть за неправильную расстановку задач. Например, партия «Родина» предложила свой национальный проект: по возвращению русскоязычного населения из стран СНГ в Россию. У населения может возникнуть в сознании путаница: что есть национальные проекты и какие из них в самом деле приоритетны. В общественном мнении понятие национальных проектов размывается. Та же «Единая Россия» пытается не только помочь в продвижении национальных проектов, но и заработать на этом политические очки.

Медведев в итоге предложил комплекс мер по повышению эффективности управления национальными проектами. Он призвал ускорить заключение соглашений правительства с регионами для формирования системы сквозного управления президентскими программами. Первый вице-премьер также заявил о необходимости создания специального департамента в аппарате правительства РФ, который занимался бы согласованиями. С одной стороны, эти меры вполне понятны в условиях низкой эффективности правительства, проблем коррупции и слабости системы координации органов власти. Однако, с другой стороны, такие меры плодят новую бюрократию.

Проблемы с реализацией национальных проектов являются одним из самых уязвимых мест Дмитрия Медведва как преемника. Однако не только они определяют его дальнейшую политическую карьеру. Пока можно видеть, что аппаратно Медведев далеко не всегда выигрывает. Например, Михаил Фрадков стремился к тому, чтобы расширить полномочия Медведева за счет передачи ему весьма проблемных тем. В частности, речь идет о координации работы министерств, которые очень часто не могут договориться ни между собой, ни с премьер-министром. Показательно, что на прошлой неделе Медведев был назначен главой правительственного штаба по борьбе с птичьим гриппом. По мнению «Коммерсанта», на этом настаивал Фрадков. Судя по всему, Фрадкову достаточно неприятно, что его первый зам не несет ответственности за работу кабинета министров, но при этом ведает наиболее выгодными сферами с точки зрения своей политической раскрутки. Медведев в свою очередь заинтересован в скорой формализации своего статуса «основного преемника», что невозможно без занятия поста премьера. Последнее время Медведев предпринимает попытки активизироваться, продемонстрировать свою волю. В отсутствие Фрадкова он уже неоднократно вел заседания правительства (что всегда повышает публичную роль политика), первый вице-премьер весьма жестко ведет себя в отношении министров, пытаясь подражать путинской манере публичных выступлений, однако пока это получается не очень убедительно.

Заседание президиума совета по реализации национальных проектов подтвердило все опасения, связанные с вопросами эффективности реализации национальных проектов. При этом национальные проекты сами по себе представляются источниками нестабильности: они порождают незапланированный демонстрационный эффект, подстегивают лоббистские группы, провоцируют рост социальных ожиданий. Одновременно национальные проекты на подкреплены структурными реформами в достаточной мере и не встроены в осознанную политическую стратегию, что ведет к очень высокому уровню сопротивления внешней среды. Все это значительно препятствует продвижению Дмитрия Медведева в преемники и сохраняет его в подвешенном состоянии.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати