17.02.2020 | Марина Войтенко

Бюджетная политика – стимулирование роста

По оценке департамента исследований и прогнозирования (ДИП) ЦБ РФ (опубликована 12 февраля), в июле-декабре 2019 года темпы российской макродинамики ускорились до потенциальных. С высокой вероятностью тренд получит продолжение в первом полугодии-2020. С учетом краткосрочных статданных, доступных на конец января, аналитики Банка России ожидают, что ВВП (с сезонной очисткой) увеличится на 0,4% к/к в первом квартале и на 0,4-0,5% в апреле-июне. Прогноз-2020 (одобрен правительством 13 февраля) повышен с 1,7% до 1,9% прироста ВВП, на 2021 и 2022 годы оставлен без изменений – 3,1% и 3,2% соответственно. Поддержку экономике, компенсируя негативное влияние замедления глобального хозяйства на траекторию экспорта РФ, окажут оживление внутреннего спроса (за счет низкой инфляции и смягчающихся денежно-кредитных условий) и стимулирующая бюджетная политика, переход к которой начался с середины третьего квартала прошлого года. Во втором полугодии значимый вклад внесет постепенный разогрев инвестиционной активности.

Январь-2020 отмечен всплеском госрасходов, составивших 1,72 трлн рублей. При доходах бюджета в 1,56 трлн рублей это привело к дефициту в 160 млрд рублей (примерно 2% ВВП). Эксперты полагают, что такое положение сохранится недолго, поскольку на поступления традиционно повлиял сезонный фактор, а на траты – ускоренное финансирование средств, не использованных в 2019-ом. Премьер Михаил Мишустин (12 февраля на заседании Президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и нацпроектам) особо подчеркнул: решение о переносе этих расходов на 2020 год носило исключительный характер, повторения такой практики в дальнейшем быть не должно. Как сообщил глава правительства, для этого «будет создана информационно-аналитическая система мониторинга реализации национальных проектов, которая интегрирует данные практически всех ведомств». В единую систему управления рисками недостижения целевых показателей бюджетных расходов, скорее всего, будут включены и все госпрограммы (МЭР внесло в кабмин предложения на этот счет).

На заседании правительства 13 февраля был одобрен проект поправок к закону о бюджете на 2020-2022 годы (его принятие Госдумой намечено на март), согласно которым за три года на исполнение мер социальной направленности, обозначенных в послании Президента РФ, будет дополнительно направлено около 2,1 трлн рублей: в 2020-ом – 393 млрд (в том числе 353 млрд из федеральной казны), в 2021-ом – 786 млрд рублей (713 млрд), в 2022 году – 859 млрд рублей (783 млрд). Предполагаемый размер компенсации из федерального бюджета части допрасходов регионов– 40 млрд рублей в год.

Определены и источники финансирования заявленных планов. Среди них: дополнительные поступления от налогов (в первую очередь за счет повышения эффективности их администрирования) и таможенных платежей, рост ненефтегазовых доходов, снижение объема трансферта пенсионному фонду за счет расширения его доходной базы и т.п. Существенную поддержку стабильности бюджета при росте соцрасходов призвано оказать зачисление в казну 75% прибыли ЦБ РФ (в соответствии с действующим законодательством) от продажи (50% + 1 акция) доли в Сбербанке правительству.

На это будут направлены средства Фонда национального благосостояния (ФНБ), превышающие планку в 7% ВВП. Как отметил министр финансов Антон Силуанов, это хорошая, доходная инвестиция государства. Кроме того, решается проблема конфликта интересов, когда у регулятора в собственности находится коммерческий банк, находящийся под его же надзором. Сделка будет поэтапной, цена – рыночной и определяться как средняя за 6 месяцев до даты первой транзакции. Первую часть пакета кабмин планирует купить за 1,2 трлн рублей уже этой весной (ориентировочная стоимость всего пакета, по оценке Минфина, 2,5 трлн), оставшуюся часть акций – по мере накопления необходимых средств в ФНБ. По расчетам Банка России, сделка лишь незначительно ускорит инфляцию – на 0,2 п.п. Эксперты эту оценку в принципе не оспаривают, поскольку полученную в рамках сделки валюту ЦБ РФ планирует равномерно продавать на рынке в течение 3-7 лет, что будет способствовать некоторому росту курса рубля. Аналитики Sberbank Investment Research, например, ожидают, что к доллару он укрепится на 1,3-3% относительно текущего уровня в зависимости от графика продаж.

Между тем уже вполне очевидно, что текущие допрасходы бюджета профинансировать только за счет средств от продажи госпакета акций Сбербанка вряд ли удастся. Скорее всего потребуется перераспределение средств между госпрограммами. Подробностей на сей счет в публичном пространстве пока практически нет, за исключением информации о возможных корректировках программы развития сельских территорий.

Пока же экспертные оценки вклада нового пакета мер в рост ВВП не очень велики. Так, в февральском бюллетене «О чем говорят тренды» Банка России его размерность по текущем году определена в 0,20-0,25 п.п. при стоимости самого пакета 0,34% ВВП. Вклад в рост реальных располагаемых доходов населения может оказаться выше – 0,45-0,55 п.п. При этом, отмечают аналитики, в последующие годы можно ожидать дополнительных макроэкономических эффектов, но они, вероятно, будут заметно ниже, если финансирование будет осуществлено в первую очередь за счет перераспределения средств, а не сужения профицита бюджета.

В общем объеме дополнительных расходов бюджетной системы федеральная часть составляет более 1,8 трлн рублей, региональная – около 190 млрд рублей. Между тем, число субъектов РФ с дефицитом бюджета в 2019 году возросло более чем в два раза – с 15 до 35. Суммарный дефицит достиг 233 млрд рублей, общий профицит других 50 регионов – 238 млрд рублей. Прогноз увеличения прибыли предприятий и организаций в 2020-2022 годы снижен на 450-500 млрд рублей ежегодно. Понятно, что роста поступлений от налога на прибыль в таких обстоятельствах ожидать трудно. Тем не менее, в Минфине среди источников доходов консолидированного бюджета уверенно называют эффект от налогового администрирования. Эксперты полагают, что главным предметом концентрации усилий ФНС станет улучшение администрирования НДФЛ, совмещенное с мерами по обелению зарплат и сокращению теневой занятости. Основание для такого рода ожиданий - опубликованный на минувшей неделе отчет Счетной палаты о сборах НДФЛ в 2016-2018 годах, в котором констатируется: превышение расходов физлиц над облагаемыми доходами в РФ в течение этих лет стабильно насчитывало около трети, в 12 регионах – даже более 50%.

Как видим, ресурс для оздоровления региональных финансов налицо. Проблема, однако, в том, что акценты на администрировании НДФЛ могут не привести к значимому результату без одновременных и системных действий по созданию деловой среды, стимулирующей бизнес работать «в белую», повышая при этом инвестиционную активность. Без внятных и вызывающих доверие предпринимательского класса шагов на этом направлении одного лишь увеличения госрасходов может оказаться недостаточным для придания устойчивости ускорению роста. В международном рейтинговом агентстве Fitch, подтвердившем 8 февраля долгосрочные рейтинги РФ со стабильным прогнозом, например, по-прежнему уверены: темпы ВВП в 2020-2021 годах повысятся до 2%, но в дальнейшем останутся ниже прогнозируемого среднего уровня в 2,8% для стран рейтинговой категории «ВВВ» (в не как раз и входит Россия – прим. авт.).

«Среди краткосрочных задач, которые необходимо решить в России, чтобы подтолкнуть к росту экономику и улучшить инвестиционные перспективы, – осуществление реформ, способных снять озабоченность частного сектора в отношении таможенного контроля, судебной системы и имущественных прав, а также своевременная и эффективная реализация инвестпроектов и привлечение негосударственного финансирования», – отмечается в пресс-релизе агентства.

Движение по этому вектору есть (например, предложение председателя Верховного суда Вячеслава Лебедева передать дела по так называемым «предпринимательским составам» судам присяжных), но сигналы о последующих шагах разнонаправлены. 11 февраля премьер Михаил Мишустин принял решение возглавить правительственную комиссию по развитию малого и среднего бизнеса, сообщив, что в 2020 году он получит 1 трлн рублей по льготным программам кредитования, до 2024 года эта сумма увеличится десятикратно по субсидируемым из бюджета ставкам. В этот же день деловые СМИ рассказали об идущем в кулуарах правительства обсуждении идеи резко снизить (с нынешних 30% до 23-25%) страховые взносы в социальные внебюджетные фонды. Впрочем, одновременно Минфин дал понять, что активно размышляет о компенсациях в плане точечного повышения налоговой нагрузки для отраслей, ведущих добычу полезных ископаемых помимо нефти и газа, за счет увеличения НДПИ. В числе кандидатов производители минеральных удобрений, алмазодобытчики и угольщики (с них, кстати, хотят дополнительно получить налогов на 40 млрд рублей в год). Компании уже высказались: подобные планы ставят под вопрос выполнение их инвестпрограмм. В этом же ряду инициативы «Россетей» о введении дифференцированного тарифа ФСК (в принципе для благой цели – снизить перекрестное субсидирование в энергетике) и повышении платы за резерв мощности. Суммарно для промышленности это означает допрасходы на 100 млрд рублей. Курирующий вице-премьер Юрий Борисов счел предложения сырыми и отправил их на доработку. Но осадок ожиданий увеличения издержек для бизнеса уже остался. К тому же еще потяжелел из-за намерений Минэнерго запустить механизм компенсации затрат на модернизацию и строительство ТЭС в Архангельской и Калининградской областях, Республике Коми и на Дальнем Востоке – надбавку к тарифу будут выплачивать все коммерческие потребители.

Не прибавляется пока и определенности по поводу того, чем завершится доработка законопроектов о соглашениях по защите и поощрению капиталовложений (СЗПК). На минувшей неделе «Газпром», «Ростелеком», «Транснефть» и ОАО РЖД единым фронтом выступили против гарантий участникам СЗПК неизменности тарифов на собственные услуги. Еще одно возражение касается предусматриваемой возможности финансирования инфраструктуры в рамках СЗПК-проектов за счет инвестпрограмм госмонополий. Каким будет решение правительства на этот счет – неочевидно. Между тем, в экспертном сообществе нередки предположения, что инициаторы СЗПК несколько переоценивают возможности потенциальных инвесторов. Объем средств на счетах и депозитах юрлиц, подпадающих под критерии соглашений (оценка инвесткомпании InfraOne), насчитывает в настоящее время 19-22 трлн рублей, примерно столько же составляет их задолженность по кредитам (в том числе до 1,7 трлн рублей из них уже просрочены). Для запуска проектов на заявленную Минфином сумму в 30 трлн рублей до 2024 года участникам СЗПК придется увеличивать долговую нагрузку почти вдвое за три-четыре года.

С учетом этих обстоятельств пакет законопроектов, касающихся СЗПК, может заметно потерять в своей первоначально задуманной универсальности. Источники в кабмине, например, допускают возможность, что из сферы его действия могут быть исключены инвестрежимы с территориальными преференциями (ТОРы, ОЭЗы и т.п.). Напомним, что ранее из сферы СЗПК были выведены концессии и ГЧП-проекты. В итоге СЗПК могут оказаться лишь еще одним инструментом капвложений, ориентированным на крупные и сверхкрупные проекты, существующим наряду с другими.

Смягчение бюджетной политики за счет увеличения госрасходов вполне способно придать первичный импульс ускорению роста. Вместе с тем, ее стимулирующий потенциал заметно шире. Его раскрытие напрямую зависит от внесения большей определенности в действия, направленные на повышение комфортности деловой среды для бизнеса. Существенный ресурс для этого – оптимизация фискальных льгот. Их годовой объем достиг уже почти 4 трлн рублей, что делает еще более актуальным приведение большого числа разрозненных регулятивных мер поддержки инвестиций в целостную систему. Результативность усилий на этом поприще будет в конечном счете определять вклад госфинансов в устойчивость и динамику развития экономики РФ.

Марина Войтенко - экономический обозреватель

Версия для печати