10.04.2006 | Татьяна Становая

Бюджетный процесс: борьба стратегий как аппаратная конкуренция

Подготовка к очередному бюджетному циклу активизировала споры вокруг государственной экономической политики. Спор фактически возвращается к прошлогодней дилемме: что важнее - стратегия роста или сдерживание инфляции. Однако нынешний бюджетный цикл отличается тем, что данный спор не может быть разрешен: в ближайшие два года (до президентских выборов) в России конкретной стратегии государственной экономической политики не появится по политическим причинам.

В 2000 году, сразу после избрания Владимира Путина на пост президента, многие говорили об отсутствии у него экономической программы. На повестке дня стояли многие политические реформы, проблемы «равноудаления олигархов». Цены на нефть к тому времени уже достаточно быстро росли, создавая почву для оптимизма.

Разработать экономическую программу для действующего президента был призван Центр стратегических разработок, который возглавил будущий министр экономического развития Герман Греф. Однако после назначения Грефа министром экономического развития и торговли его программа была сильно переписана, а конкуренцию ей составила программа Михаила Касьянова. На ближайшие годы с момента начала первого президентского срока Владимира Путина основными направлениями экономической политики стали налоговая, пенсионная, административная реформа, реформа естественных монополий (создание ОАО «РЖД», реформа РАО «ЕЭС России», активное обсуждение реформы ОАО «Газпром»), реформа лицензирования. В целом стратегия правительства была направлена на повышение эффективности госаппарата, либерализацию, снижение налогового бремени, развитие конкурентных рынков.

Однако к концу первого срока стало ясно, что практически все реформы либо проведены частично, либо вообще заменены полумерами. С большими проблемами прошла пенсионная реформа. Административная реформа закончилась весьма конфликтной ревизией функций ведомств, а на втором президентском сроке и вовсе пошел «откат» назад: государственные структуры разрослись, функциональное разделение на министерства, службы и агентства обернулось в большей степени лишь организационными изменениями. В прошлом году в министерствах частично восстановили количество должностей замминистров, с таким трудом сокращенное в 2004 году. Действительно успешной можно признать налоговую реформу первого срока, однако все эти достижения во многом были девальвированы последующим резким ростом бюрократии, «налогового терроризма», серьезными проблемами с реформами налогового администрирования.В начале 2004 года кардинально существенно поменялась политическая природа режима Владимира Путина. На смену целенаправленной экономической политике фактически пришли популярные с политической точки зрения лозунги: сначала удвоение ВВП, а потом национальные проекты. Эти лозунги во многом основывались на оптимизме, который в свою очередь опирался на благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру.

Неспособность вырабатывать целенаправленную экономическую политику в этот период связана с несколькими причинами. Во-первых, хотя кабинет министров с 2004 года стал полностью «путинским», он оказался внутренне конкурентным и конфликтным, не только аппаратно (это было всегда, в том числе и в правительстве Михаила Касьянова), но и идеологически, ментально. С одной стороны, есть либеральные министры экономического блока, вся карьера которых прошла в постсоветский, «рыночный» период, обладающие прямым выходом на президента. При этом Кудрин «раздражает» других министров и премьера своей жесткой бюджетной позицией, а Герман Греф – проблемой с «технологичностью» его программ. С другой стороны - премьер Фрадков, изначально аппаратно менее самостоятельный, чем его предшественники, но связанный с «силовиками» (что укрепляет его позиции) и ментально сформировавшийся в советский период.

Управляемость правительства со стороны премьера оказалась значительно снижена. В 2005 году в правительстве было фактически введено «ручное управление» со стороны президента. Однако сам президент также ставит перед правительством двойственные задачи: с одной стороны, удвоение ВВП, а с другой, подавление инфляции. Таким образом, выдвигаются весьма амбициозные (качество, которого, с точки зрения президента, не хватало предыдущему кабинету) экономические цели, но при этом в условиях разбалансированности и отсутствия выстроенного управления невозможно выработать программу их достижения.

Во-вторых, с 2004 года началась активная экспансия государственных и окологосударственных структур в экономику. Это объективно противоречило либеральным реформам, которые формировали повестку дня первого президентского срока. При этом проблема дебюрократизации государственной власти, а также реформа налогового администрирования хотя и остаются на повестке дня, но для правящей элиты стали менее актуальными. А изменение характера отношений власти и бизнеса, напротив, привело к росту давления власти на бизнес. На первый план вместо экономических, структурных реформ вышли болезненные социальные реформы (образование, здравоохранение, ЖКХ, монетизация льгот).

Отсюда и третья причина – для компенсации социального ущерба от проведения таких реформ, а также в политических целях и, наконец, на фоне снижения роли парламента, вместо депутатского политико-социального лоббизма появился мощный стимул Кремля поднимать социальные расходы. Кремль, в отличие от депутатов, не торгуется с правительством и не встречает сопротивления министров, когда нужно резко увеличить расходы на социальную сферу. Следствием стало ослабление бюджетной политики. В целом же можно отметить, что основными чертами государственной экономической политики является увеличение роли государства в экономике, ставка на создание крупных государственных или окологосударственных корпораций, встраивание бизнеса в задачи и проекты власти.

Комплекс этих факторов определяет характер нынешней бюджетной политики. Ее отличие от бюджетной политики прошлого года состоит в том, что сейчас фактически поставлен крест на задаче удвоения ВВП. На смену ей пришли национальные проекты, курируемые вновь назначенным первым вице-премьером Дмитрием Медведевым и требующие постоянного роста расходов.

Отсюда можно наблюдать резкий рост ведомственного лоббизма. Понимание властью национальных проектов именно как политических позволяет министрам, курирующим их реализацию, активно выступать за высокое финансирование своих проектов. Александр Фурсенко будет лоббировать увеличение финансирования на образование, Алексей Гордеев (самый активный лоббист) – на АПК, Яковлев – на проект «Доступное жилье», Зурабов – на здравоохранение. На прошедшей неделе и Виктор Христенко заявил, что нефтяная отрасль вот-вот окажется в состоянии кризиса, и попросил денег из инвестфонда. Наконец, Сергей Иванов на фоне активного обсуждения проблем армии усиливает лоббирование роста расходов на содержание военнослужащих.

Идеологический союзник Минфина, глава МЭРТа Герман Греф также призывает увеличивать инвестиции: в инфраструктуру, инновации и экспорт. Выступая на прошедшей неделе в Высшей школе экономики, он заявил, что инвестиции должны расти, но затрагивать только эти сферы. При этом он раскритиковал проекты других ведомств, требующих финансирование конкретных отраслевых проектов. Греф четко дал понять, что госинвестиции не должны вытеснять частные капиталовложения. Его позиция, с одной стороны, на руку Минфину – проще бороться с ведомственным лоббизмом, но с другой стороны, представляет некоторую угрозу – Греф хочет сохранить контроль над инвестфондом, максимизировав его объемы. Более того, глава МЭРТ призвал не фетишизировать борьбу с инфляцией, отметив, что диапазон от нуля до девяти процентов – это инфляция, которая должна устраивать российскую экономику, и «насиловать» ее опасно.

Таким образом, получается, что отраслевые министры, глава МЭРТа, не говоря уже о премьер-министре, выступают за рост инвестиционных расходов. При этом они отдают приоритет стратегии роста экономики, а не подавления инфляции.

Глава Минфина Алексей Кудрин фактически вынужден в одиночку противостоять растущему давлению. До сих пор он справлялся с этим успешно. Это стало возможно благодаря личной поддержке Владимира Путина. У президента также есть двойственный интерес. С одной стороны, в стабфонде накапливаются большие средства, и растет недовольство тем, что они не работают на экономику». Замедляются темпы экономического роста, а критика правительства растет. С другой стороны, есть большой риск использования средств стабфонда внутри страны: это приведет к росту инфляции, а также к нецелевому использованию средств с минимальной отдачей. Президент в нынешних условиях реально не может выбрать приоритет: либо стратегия роста, либо подавление инфляции.

И вот на прошедшей неделе стало известно, что Кудрин начал выстраивать систему компромиссов. На заседании расширенной коллегии Минфина с участием Фрадкова последний заявил, что комиссия по бюджету одобрила идею министра финансов верстать бюджет без учета нефтяных доходов. Это безусловная победа Минфина в борьбе с премьером за ужесточение бюджетной политики. Однако ценой такой победы стало согласие Кудрина на размещение части средств стабфонда в российских корпоративных бумагах (эту идею выдвинул заместитель руководителя аппарата Михаил Копейкин, давний оппонент Кудрина), а также на передачу функций управления стабфондом управляющим компаниям (также идея Копейкина). Это означает, что Кудрин теряет монополию на распоряжение стабфондом.

В условиях невозможности выработки государственной экономической политики победа Кудрина в вопросе формирования бюджета без учета нефтяных поступлений также является «палкой о двух концах». С одной стороны, бюджет становится дефицитным – по данным Алексея Кудрина, дефицит составит около 4,7%. Это мощный сдерживатель роста расходов бюджета. Действительно, если будет принята модель Норвегии и Казахстана (именно там бюджет формируется без нефтяных доходов), то есть реальный шанс вернуться к жесткой бюджетной политике. Однако, с другой стороны, появляются высвободившиеся средства, которые не учитываются в бюджете и не идут в стабфонд. Эти средства окажутся объектом атак, причем отбивать их будет гораздо сложнее. «Уверен, что это поможет выявить дополнительные ресурсы нашей экономики», - заявил Фрадков на заседании расширенной коллегии Минфина.

Таким образом, новый бюджетный цикл в новой реальности, которой свойственно потеря монополии Минфина на стабфонд, высвобождение части бюджетных средств, попытки оспорить приоритет борьбы с инфляцией (возможно, что в условиях сохранения относительно высоких темпов инфляции Кремль будет вынужден искать замену этому приоритету, как было с удвоением ВВП), создает почву для роста конкуренции за выработку государственной экономической стратегии, которая будет сопровождаться дальнейшим ростом аппаратной конкуренции. Фактически в нынешних условиях борьба за определение государственной экономической стратегии превращается в борьбу за приоритеты распределения бюджетных средств. Такая ситуация будет свойственна российской власти, как минимум, до президентских выборов.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати