14.04.2006 | Сергей Маркедонов

Объединение регионов: есть ли стратегия?

В сегодняшней России интерес к проблемам региональной политики не идет ни в какое сравнение с тем повышенным вниманием, которое наблюдалось в начале-середине 1990-х гг. «Парад суверенитетов», превращение России в сообщество регионов, формирование административно-территориальных «управленческих бизнесов» делали взаимоотношения между центром и периферией вопросом номер один российской внутренней политики. В эпоху «укрепления вертикали» региональная политика перестала быть (по крайней мере, в публичном пространстве) вопросом выживания государства. Сегодня она ограничилась реформой административно-территориального деления Российской Федерации (проект «укрупнение), которая наряду с реформой законодательной власти (установление семипроцентного барьера для партий при выборах в Госдуму, проведение избирательной кампании исключительно по партспискам) и изменением порядка формирования губернаторского корпуса стала визитной карточкой верховной власти.

Проведение территориальной реформы сопровождается постоянными комментариями и заявлениями об усилении вертикали власти и российской государственности. Сам же проект «укрупнение» уже успел превратиться из политического в PR-проект. Те политики и управленцы, которые доказывают свое умение «объединять» регионы становятся фаворитами Кремля (Юрий Трутнев, Александр Хлопонин).События последних двух недель чрезвычайно актуализировали проект «укрупнение» Более того, фактически впервые с момента его реализации (проведение референдума об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (АО) в единый Пермский край в декабре 2003 года) были публично продемонстрированы пределы административно-территориальной реформы.

5 апреля 2006 года губернатор Читинской области Равиль Гениатулин и глава Агинского Бурятского АО Баир Жамсуев объявили о начале работы по объединению двух регионов. В официальном заявлении, озвученном обоими руководителями, было заявлено о создании рабочей группы по согласованию позиций двух субъектов РФ. Интересен тот факт, что ранее Баир Жамсуев заявлял о преждевременности поглощения возглавляемого им субъекта Читинской областью. Об этом не преминули вспомнить местные журналисты, задав руководителю Агинского Бурятского АО несколько острых вопросов по данной теме. Баир Жамсуев заявил, что теперь видит большие перспективы в объединении двух субъектов РФ. 17 апреля 2006 года будет отмечаться годовщина со дня проведения референдума об объединении в единый субъект Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского АО. Но уже сегодня новостные ленты и СМИ полны комментариями и интервью об итогах первой годовщины объединения. По словам губернатора Таймыра Олега Бударгина, «объединение в новый субъект России - это необходимая и экономически обоснованная мера». Глава Таймыра привел такие позитивные последствия объединения, как реконструкция взлетно-посадочной полосы в Хатанге, ремонт федеральной трассы Дудинка-Алыкель, реконструкция окружного музея. По мнению Бударгина, там правовая база, которая наработана в округе по проблемам коренных малочисленных народов Сибири, Севера и Дальнего Востока, теперь может быть востребована, став своеобразной моделью. На 16 апреля намечен референдум об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО. По мнению многих экспертов, эта акция, скорее всего, завершится успехом, также как референдум в Красноярске и октябрьский 2005 года референдум по объединению Камчатской области и Корякского АО в единый Камчатский край.

Однако было бы большой ошибкой говорить о «триумфальном шествии» объединительного проекта. Это продемонстрировал острый политический кризис в Адыгее, которая также должна была стать первопроходцем объединительного процесса на Юге России. 4 апреля 2006 года президент Адыгеи Хазрет Совмен сделал нетипичный для нынешней «вертикально построенной» региональной элиты поступок. Президент вышел на поля публичной политики. На заседании вновь избранного однопалатного парламента Республики Адыгея Совмен во вполне «византийском» духе завел речь о своем возможном уходе с высшего должностного поста республики. Совмен предложил двух возможных преемников. В то же время президент Адыгеи попросил об «одобрении» его управленческого курса. И такое «одобрение» было получено. И не только в парламенте. Два дня спустя, 6 апреля, в Майкопе состоялся многотысячный митинг в поддержку главы Адыгеи. В этой массовой акции приняли участие представители не только всех городов и районов республики, мобилизованные пресловутым административным ресурсом, но и делегации из Карачаево-Черкесии и Лазаревского района Краснодарского края (место проживания шапсугов, сам глава Адыгеи - шапсуг). Таким образом, политическая элита Адыгеи снова, как и ранее, продемонстрировала силу «черкесского мира», собрав в Майкопе представителей родственных адыгоязычных народов.

Участники акции, во-первых, осудили фашизм и ксенофобию в России, а во-вторых, в очередной раз заявили о недопустимости пересмотра нынешнего статуса Адыгеи (то есть слияния этой республики с соседним Краснодарским краем). Интересно то, что, осуждая ксенофобию в Москве и проявления русского «шовинизма», митингующие ни словом не обмолвились о проявлениях этнократических устремлений республиканской элиты и ксенофобских настроениях представителей «титульного этноса» в самой Адыгее. Участники митинга отметили, что "Адыгея - это наш единственный национальный дом в мире, который находится под защитой великой России, и второго дома не существует". Естественно, лучшим хозяином «национального дома», по мысли устроителей митинга, является нынешний глава республики Хазрет Совмен, которому не всегда помогают региональные органы федеральной власти (прокуратура, милиция, структуры Южного Федерального округа).

Двумя днями позже общественными организациями Адыгэ Хасэ и Черкесский конгресс принято заявление, которое было направлено в первую очередь главе администрации президента РФ. В нем изложены все те позиции, которые были озвучены и на митинге в Майкопе. И хотя по итогам прошедшего во вторник 11 апреля 2006 года «собеседования» Хазрета Совмена в Кремле глава Адыгеи написал заявление о своей отставке, очевидно, что Адыгея сегодня не готова повторить корякский или эвенкийский путь. Не зря пресс-служба главы республики отказалась от комментариев по поводу отставки Совмена. По мнению пресс-секретаря Совмена Абрега Чича, «такие разговоры вносят излишнюю нервозность в общество, которое и без того наэлектролизованно». И речь, повторимся, идет не только об Адыгее. В случае обострения конфликта между Майкопом и Москвой «братский адыгейский народ» поддержат представители «черкесского мира» (политики и общественные деятели из Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Краснодарского края и Абхазии). Что такое сила «черкесского мира», мы наблюдали в Абхазии в 1992-1993 гг., а также во время системного кризиса власти в Карачаево-Черкесии в 1999 г.

Отметим, что Адыгея стала не первым случаем неудачи проекта «укрупнение». Идея объединить в единый субъект Тюменскую область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО пока также не увенчалась успехом, хотя и по совсем иным причинам. В отличие от Адыгеи в тюменском случае на первый план вышли не интересы этнократического республиканского режима и не пресловутый «национальный вопрос», а экономические соображения. Газоносный Ямал и нефтеносный Ханты-Мансийск не хотят становится донорами проблемной Тюменской области. Кстати, под данным агентства «Ямал-информ» 76,18% жителей округа выступают против «укрупнения», в то время как только 22, 94%- за.

В этой связи закономерны вопросы. Насколько вообще мотивирована и продумана административно-территориальная реформа? Почему укрупнение регионов рассматривается едва ли не как спасение страны от самораспада и отождествляется с усилением государственности? Например, сегодня в Иркутской области агитационная кампания в пользу ее объединения с Усть-Ордой проходит под лозунгами «Мы выбираем будущее!», «Объедини Россию!»

На первый взгляд, проект «укрупнение» оправдан. Сама идея объединения - это реакция на российский «вынужденный федерализм», который спас страну от полного распада в начале 1990-х г., но затем стал тормозом для развития и экономики, и политических прав и свобод. Региональные патронно-клиентские режимы имели мощный потенциал к настоящей суверенности (Татарстан, Башкирия, Ингушетия, Калмыкия, та же Адыгея). По мнению российского географа Бориса Родомана, субъекты РФ стали «окостеневшими клетками государства». «Центры всех существующих ныне регионов за последние 60 лет практически не изменили свое местоположение, окостенели, обросли барьерами». В результате этого, считает Родоман, произошло формирование сильных столичных центров регионов и слабой деградирующей периферии (малые города, село). Не вполне логичной представлялась и асимметричная Российская Федерация. В данном случае речь не идет об асимметрии как о принципе. В российском случае эта асимметрия была результатом не органического развития, а бюрократического законотворчества. Появился феномен «матрешечных образований», которые, входя одно в другое, вместе с тем имели равный конституционный статус. Из–за «государственности» национальных республик в составе России регионы нашей страны были неравноправны в политическом и правовом смысле. И последнее (по порядку, но не по важности). По справедливому замечанию Бориса Родомана, «89 субъектов федерации - это много для государственного деятеля, который не может их ни запомнить, ни быстро найти по карте».

Однако при дальнейшем рассмотрении объединительного проекта (в особенности механизмов его реализации) бросается в глаза аналогия с пресловутой коллективизацией. Упаси Господь, речь в данном случае идет не о репрессивных методах, а о стремлении форсировать процессы, не слишком считаясь с издержками и затратами. Проект «укрупнение» быстро превратился для правящей федеральной элиты в самоцель. Сегодня главной задачей федеральной власти стало простое арифметическое сокращение объектов управления (чтобы было легче искать по карте и запоминать). Не вполне, на наш взгляд, оправдан в деле объединения субъектов универсализм и экономический детерминизм. Думается, что экономически замкнутая внутри границ Краснодарского края Адыгея только выиграла бы от «воссоединения» с Кубанью. Но этнический фактор (в том числе мобилизованная историческая память) делает все экономические расчеты тщетными. Не так однозначен процесс объединения Иркутской области с Усть-Ордынский Бурятским АО, а также Читинской области с Агинским Бурятским АО. Национальная бурятская интеллигенция рассматривает процесс ликвидации «бурятских» национальных образований как проявление русификации. Можно говорить (и справедливо) о том, что скепсис бурятских гуманитариев не оправдан и даже наивен (как будто в «своих» субъектах буряты были избавлены от чиновного произвола и купались в роскоши). Однако принимать во внимание этнопсихологические аспекты необходимо, иначе процесс может не ограничиться одним митингом, как в Майкопе. В данном случае речь идет не о подыгрывании местному этнонационализму. Но, скорее всего, федеральная власть (да и общество в целом) должна быть заинтересована не в объединенной Кубани или Байкальском крае, а в стабильных, транспарентных региональных администрациях. В той же Адыгее существует масса механизмов для недопущения приватизации власти региональными чиновниками (тот же ЮФО, прокуратура, милиция, ФСБ, налоговые органы, имеющие вертикальное подчинение Москве). Проблема в том, чтобы российские законы исполнялись на всей территории РФ, а не выборочно и не в соответствие с политической целесообразностью. Именно этот фактор значит гораздо больше простого «физического» слияния территорий. То есть сам факт укрупнения не должен заслонять возможных издержек этого процесса.

Вызывает вопросы и отсутствие внутренней логики объединительного проекта. На региональном уровне количество субъектов РФ сокращается в то время, как в ходе реализации закона № 131 о местном самоуправлении количество муниципалитетов растет в геометрической прогрессии. Растет и количество местных чиновников, зачастую не имеющих элементарной не то что правовой, но и просто школьной подготовки. При этом многие из этих муниципалитетов уже сегодня экономически несостоятельны и могут существовать исключительно на дотации. Таким образом, на уровне регионов чиновничество сокращается, а на местном уровне растет. Прямо-таки административная вариация закона Ломоносова-Лавуазье! Но главное то, что идея объединения регионов, как и другие проекты Кремля, проводится вне общего плана действий, без внятной стратегии. Главный вопрос «Кто, для чего и какими объектами собирается управлять?» остается пока без ответа.

Сергей Маркедонов - зав. отделом проблем межнациональных отношений Института политического и военного анализа, кандидат исторических наук

Версия для печати