22.04.2005 | Алексей Макаркин

ВЛАДИМИР УСТИНОВ И ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИИ

Владимир Устинов утвержден генеральным прокурором России на очередной пятилетний срок. Такого результата не удалось добиться ни одному его предшественнику в период существования новой российской государственности. Периодически возникавшие слухи об отставке Устинова или серьезных кадровых перестановках в Генпрокуратуре, так и не подтвердились. Более того, из влиятельной, но все же в большей степени "технической" фигуры главный прокурор страны все больше становится политическим игроком с "автономными" амбициями, обладающим собственной идентичностью как в аппаратных конфликтах, так и в сфере идеологии.

"Технический прокурор"

Когда Владимир Путин в 2000 году предложил кандидатуру Устинова для утверждения Советом Федерации на посту генпрокурора, многие рассматривали ее как временную. Действительно, как утверждают, у президента был свой кандидат, Дмитрий Козак, которого в предварительном порядке уже согласовали в профильном комитете верхней палаты. Устинова же считали кандидатом "семейной" группы, для чего были определенные основания. Он исполнял обязанности генпрокурора с августа 1999 года - в это время Генпрокуратура была ареной борьбы между Кремлем и его конкурентами. Процесс увольнения Юрия Скуратова дискредитированного телесюжетом, посвященным "человеку, похожему на генпрокурора", затянулся из-за двукратного нежелания фрондирующего Совета Федерации дать на это санкцию. Фактически генпрокуратура раскололась - одни ее сотрудники сохранили лояльность президенту Борису Ельцину, другие фактически играли роль союзников оппозиции и настаивали на расследовании скандальных уголовных дел ("Мабетекса", "Андавы" и др.), которые нанесли серьезный политический ущерб власти.

В этой ситуации Кремлем оказался востребован прокурор, готовый на то, чтобы жестко и последовательно отстаивать его интересы, не идя ни на какие компромиссы не только со Скуратовым, но и с блоком "Отечество - вся Россия", готовившимся тогда к приему власти и привлекавшим на свою сторону многих представителей федеральной и региональной элит. Не случайно, что назначение Устинова совпало с приходом на пост премьер-министра Владимира Путина, который рассматривался как новый лидер кремлевской группы вместо потерявшего всякую поддержку Ельцина.

Устинов оправдал возложенные на него ожидания - в течение всей второй половины 1999 года прокуратура действовала на стороне власти: как в вопросе о "кремлевских делах", так и во время вооруженного конфликта на Северном Кавказе. Устинов с самого начала занял жесткую и непримиримую позицию по отношению к чеченскому сепаратизму - он хорошо знал ситуацию в регионе, так как ранее руководил главным управлением Генпрокуратуры на Северном Кавказе (а еще раньше долгие годы работал в соседнем Краснодарском крае). В чрезвычайной ситуации Устинов был готов одобрить даже крайние меры, не соответствующие законодательству "мирного времени" - например, раздачу оружия жителям Дагестана.

После победы "Единства" на парламентских выборах, а Путина - на президентских, стало ясно, что фронда Совета Федерации сломлена, и он готов утвердить практически любого путинского кандидата на пост генпрокурора. В этой ситуации понятным было стремление новоизбранного президента провести на этот пост не просто союзника, но собственного протеже. Очевидно, что именно с этим было связано продвижение на этот пост Козака. Однако в это время возможности Путина по принятию кадровых решений были ограничены "семейной группой", что оказало влияние и на решение вопроса о главе прокуратуры. Таким образом, утверждение Устинова в качестве генпрокурора стало результатом компромисса внутри новой власти.

В течение последующего времени Устинов неоднократно демонстрировал свою полезность президенту. Во-первых, именно прокурорские структуры стали основными исполнителями президентского проекта борьбы с региональной самостийностью. Прокуроры возглавили процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным - для координации этой работы были учреждены посты заместителей генпрокурора по всем семи федеральным округам.

Во-вторых, органы прокуратуры выступили в качестве одного из главных инструментов в борьбе Кремля с нелояльными "олигархами". Уже в 2000 году был арестован тогдашний основной владелец НТВ Владимир Гусинский, затем вынужденный покинуть страну в рамках договора "акции в обмен на свободу". Начиная с 2003 году, Генпрокуратура ведет комплексную борьбу против ЮКОСа, результатом которой стало уголовное преследование крупнейших акционеров компании при "раскрутке" дел, связанных с обвинениями как в экономических преступлениях ("дело Ходорковского-Лебедева"), так и в убийствах и покушениях на убийство ("дело Пичугина" и в связи с ним обвинения в адрес Невзлина).

Внутри страны прокуратура добилась целого ряда успехов - в крупных процессах, имеющих политическое или общественное значение, суды чаще признают правоту обвинения, а не защиты. Это относится к процессам в отношении чеченских сепаратистов: в ходе самого громкого из них - "дела Радуева-Атгериева" Устинов лично выступал в качестве обвинителя (чего генпрокурор страны не делал с советских времен). То же самое можно сказать об "антиолигархических" процессах - таких как "дело Титова" (финансового директора группы "Мост") и "дело Пичугина". Зарубежные адвокаты Михаила Ходорковского весьма скептически оценивают шансы на благополучный для него исход процесса. Кроме того, прокуратура достаточно успешно ведет так называемые "шпионские" процессы - вынесены обвинительные приговоры в отношении ученых Сутягина и Данилова, журналиста Пасько. Раскрыто убийство Сергея Юшенкова, причем оказались осуждены и исполнители, и заказчик. К громким поражениям прокуратуры можно отнести разве что процессы, в которых на скамье подсудимых оказывались заслуженные "силовики" - "дело Ульмана" (об убийстве мирных чеченцев спецназовцами ГРУ). "дело Поповских" (убийство журналиста Холодова). С большим трудом удалось добиться осуждения еще одного "силовика" - Буданова; в этом случае пришлось даже уволить прокурора, явно сочувствовавшего подсудимому.

Первоначально считалось, что серьезную проблему для прокуратуры создаст введение суда присяжных - по статистике, количество оправдательных вердиктов, вынесенных им, примерно соответствует общеевропейскому уровню (15-18%), тогда как в обычных судах оправдание является исключением. Действительно, в ряде случаев прокуратура потерпела неудачу, однако речь преимущественно идет о процессах, не вызвавших большого резонанса и не имеющих политического значения. Исключение составляют "дело Ульмана", а также первоначальный вердикт по "делу Данилова". Однако постепенно суд присяжных перестал быть серьезным препятствием для принятия выгодных прокуратуре решений в тех случаях, когда речь идет о серьезных политических приоритетах. Так, повторное рассмотрение "дела Данилова" закончилось его осуждением. Присяжные признали виновным Сутягина (при этом в ходе процесса были заменены судья и присяжные) и Пичугина (в данном случае коллегия присяжных также была распущена и сформирована заново). Адвокаты ряда осужденных достаточно четко давали понять, что в ходе процессов имело место манипулирование присяжными, но доказать так ничего и не удалось.

С действительно серьезными проблемами прокуратура сталкивается лишь в тех случаях, когда речь идет о представлении доказательств в зарубежные суды на предмет экстрадиции лиц, обвиняющихся в преступлениях, выходящих за рамки привычной для Запада "уголовщины" ("мафиози" и лиц, совершивших тяжкие преступления против личности, обычно выдают без особых проблем). За последние годы прокуратуре не удалось добиться в судах Испании, Франции, Великобритании экстрадиции Гусинского (который уже выиграл дело против России в Европейском суде), Живило, Березовского, Ю.Дубова, Закаева. Процесс по экстрадиции Закаева имел особенно принципиальный характер, так как его фигуранта обвинили не в экономических преступлениях (трактовки которых в России и Европе могут быть противоречивыми), а в причастности к террористической деятельности. Несмотря на тяжесть предъявленных обвинений, британский суд не согласился с позицией российских прокуроров.

Такую тенденцию можно объяснить тем, что в российских условиях рассмотрение политически значимых дел проходит, как правило, в максимально комфортном режиме для стороны обвинения (известный феномен "басманного правосудия"). Подобная тенденция исторически свойственна отечественной судебной системе, не исключая даже и периода от Судебной реформы 1864 года до февральской революции, когда адвокатам удавалось добиваться успехов преимущественно в сугубо аполитичных делах. В то же время, в западных судах традиции реальной состязательности процесса являются укорененными и безусловными, что и приводит к неблагоприятному для прокуратуры результату.

Лидер прокуратуры

За "пятилетку", проведенную во главе Генпрокуратуры, Устинов смог стать не только формальным, но и неформальным лидером прокурорской корпорации. В настоящее время практически все руководство Генпрокуратуры состоит из людей, занявших свои посты во время его пребывания в нынешней должности. Из заместителей генпрокурора лишь Сабир Кехлеров получил свой пост еще в 1993 году.

Первым заместителем генпрокурора в 2000 году стал Юрий Бирюков - это назначение состоялось спустя несколько недель после утверждения кандидатуры Устинова Советом Федерации. Бирюков вначале был заместителем, а затем преемником Устинова в Главном управлении Генпрокуратуры на Северном Кавказе. Репутация ближайшего соратника генпрокурора носит весьма противоречивый характер. С одной стороны, он пользуется репутацией жесткого руководителя, имеющего 30-летний стаж работы в органах прокуратуры. С другой, его неоднократно подвергали критике в СМИ: то за лояльность в отношении Кирсана Илюмжинова (он долгие годы был прокурором Элисты), то за торможение антикоррупционных расследований в отношении крупных чиновников. Впрочем, последнее положение, содержавшееся в материале, опубликованном в "Новой газете", было признано несоответствующим действительности Басманным судом Москвы. Именно Бирюкова представители ЮКОСа обвиняли в "раскрутке" дела против их компании до того, как стали делать более широкие обобщения и обвинять кремлевских чиновников. В 2004 году ходили слухи о возможной отставке Бирюкова, но они не подтвердились - хотя бы потому, что в ходе операции "ЮКОС" никто не хотел делать такой подарок Михаилу Ходорковскому.

Практически все заместители Устинова, как и он сам, и Бирюков, являются кадровыми работниками генпрокуратуры с большим стажем. Среди них нет выходцев из политической или научной среды, которые выглядели бы чужими людьми в жесткой иерархической корпоративной структуре, которой является Генпрокуратура. Напомним, что профессор Алексей Казанник смог продержаться на посту генпрокурора всего несколько месяцев и оказался абсолютно неподготовленным к этой роли. Неудачным генпрокурором оказался и другой представитель науки - Юрий Скуратов.

За время работы в качестве генпрокурора Устинов активно формировал свою команду из числа бывших сослуживцев. Кроме Бирюкова, к их числу относится Николай Шепель - в настоящее время заместитель генпрокурора по Южному федеральному округу. Как и Устинов, он долгое время работал в органах прокуратуры Краснодарского края, затем был его (и Бирюкова) заместителем в Главном управлении Генпрокуратуры на Северном Кавказе. Спустя несколько месяцев после того, как Устинов стал генпрокурором, Шепель был назначен на самостоятельную должность прокурора Волгоградской области, на котором пробыл четыре года. Свой нынешний пост он получил после бесланской трагедии - в рамках перестановок во властных структурах, вызванных претензиями к чиновникам, имеющих отношение к борьбе с терроризмом.

Выходцем из Краснодарского края является и еще один заместитель Устинова - по Центральному федеральному округу - Николай Савченко. Его карьера развивалась еще быстрее, чем в случае с Шепелем. Еще в начале 2001 года он был районным прокурором в Сочи (напомним, что Устинов занимал пост прокурора этого города). Затем он несколько месяцев являлся заместителем краснодарского краевого прокурора, в 2001-2002 годах возглавлял прокуратуру Липецкой области. Свой нынешний пост он занял в декабре 2002 года.

В состав прокурорской корпорации не входил лишь заместитель генпрокурора Владимир Колесников, являющийся наиболее активной публичной фигурой среди сотрудников Устинова. Однако и он долгие годы состоял на госслужбе, только в "соседнем" ведомстве - МВД, где прошел путь от следователя районного ОВД до первого заместителя министра. Но и он до своего назначения заместителем генпрокурора пару лет проработал советником Устинова и успел "вписаться" в коллектив Генпрокуратуры.

Во время конфликтов между прокурорами и губернаторами Устинов активно вставал на сторону своих подчиненных. Примером может служить рост противоречий в Костромской области между губернатором Виктором Шершуновым и прокурором Иваном Кондратом. В 2004 году губернатор направил в Генпрокуратуру 7 обращений, обвинявших прокурора в "профессиональной некомпетентности", "волоките", "чрезвычайных амбициях". В ответ Устинов с гордостью заявил на коллегии Генпрокуратуры, что по рейтингу влияния в элите Костромской области прокурор занимает третье место. А в августе 2004 года Кондрат был назначен с повышением - заместителем генпрокурора по Северо-Западному федеральному округу.

Еще один пример конфликта - между губернатором Саратовской области Дмитрием Аяцковым и прокурором Анатолием Бондаром. Прокурор обвинял губернатора в совершении уголовных преступлений, Аяцков же открыто заявлял, что Бондар в своей антигубернаторской кампании опирался на поддержку генпрокурора, что неудивительно: он считается протеже Устинова, ранее вместе с ним работал в краснодарской прокуратуре. Впрочем, дело против губернатора было закрыто, но это не помогло Аяцкову сохранить свой пост. Но конфликт на этом не был завершен: 10 апреля нынешнего года в федеральный розыск была объявлена жена Аяцкова, которую прокуратура обвинила в обвиняется в хищении путем мошенничества двух коттеджей, принадлежащих правительству области.

Напомним и об уголовном деле, возбужденном прокуратурой против камчатского губернатора Михаила Машковцева также при поддержке Устинова. Оно не помешало Машковцеву переизбраться на новый срок, но может стать препятствием при внесении президентом кандидатуры главы объединенного субъекта Федерации (Камчатская область и Корякский автономный округ) - разумеется, в том случае, если объединение, о возможности которого говорил председатель ЦИКа Александр Вешняков, состоится.

Политический фактор

Роль Генпрокуратуры во главе с Устиновым как "технической", инструментальной структуры, однако, претерпевают существенные изменения. Сложилась парадоксальная ситуация - полномочия прокуратуры были сокращены в результате "реформы Козака", но ее политический вес не уменьшился, но даже вырос.

Действительно, согласно новому УПК прокуратура утратила право на выдачу санкции на арест, обыск, выемку - оно перешло к судам, что соответствует не только практике демократических государств, но и содержанию российской Конституции. Меньший общественный резонанс вызвало принятие нового Арбитражно-процессуального кодекса, согласно которому прокуратура утратила право обращаться в арбитражный суд с исками в защиту государственных или общественных интересов (то есть фактически становиться на одну из сторон в хозяйственных конфликтах, используя при этом авторитет государства). Теперь она может оспаривать в этом суде лишь нормативно-правовые акты, затрагивающие интересы организаций и граждан.

Несмотря на все это, политическое влияние прокуратуры и Генпрокурора выросло в связи со "вторым туром" антиолигархической кампании ("дело ЮКОСа"). В его ходе президент не мог рассчитывать на поддержку "семейной группы" как это было в случае с Гусинским. Напротив, Александр Волошин и Михаил Касьянов выступили против жестких мер в отношении Ходорковского и его компании. В то же время ведомство Устинова сыграло в этом деле одну из ключевых ролей, выступив в качестве консолидированной силы (в отличие от "слабой" прокуратуры доустиновского времени).

Обращает также на себя внимание тот факт, что Устинову удалось найти общий язык с "питерским" окружением президента - в отличие от многих чиновников, назначенных на свои посты при Ельцине. Неформальные контакты были подкреплены браком сына Устинова и дочери заместителя руководителя администрации президента Игоря Сечина, состоявшимся, по данным "МК", в ноябре 2003 года (то есть в разгар "дела ЮКОСа"). Таким образом, "вступление" Устинова в одну из наиболее влиятельных питерских групп было подкреплено на семейном уровне.

Характерным признаком роста политического влияния представляется и активная экспансия Генпрокуратуры в сферы интересов других ведомств. Так, значительная часть доклада Устинова на расширенном заседании коллегии Генпрокуратуры, состоявшемся в присутствии президента в январе 2005 года, была посвящена резкой критике деятельности Минюста, МВД, Минобороны. Особое неприятие Устинова вызвала деятельность Следственного комитета МВД, руководители которого должны "почувствовать твердую прокурорскую руку". Вскоре заместитель министра, возглавлявший Следственный комитет, Виталий Мозяков, учившийся вместе с Путиным в университете и пришедший в МВЛ в составе питерской команды Бориса Грызлова, был освобожден от занимаемой должности. Кроме того, органы МВД были обвинены Устиновым в систематическом сокрытии уголовных преступлений с целью улучшения отчетности. Формулировки при этом носили жесткий характер: милиция "объективно покрывает преступников, помогает избежать им заслуженного наказания, потому что часть преступлений вообще не регистрируется".

Минобороны подверглось критике за безответственное отношение к хранению и использованию военной техники, хищения горюче-смазочных материалов, злоупотребления в ходе проведения конкурсов, рукоприкладство со стороны офицеров и даже генералов.

Досталось от Устинова и Минюсту, который традиционно является потенциальным конкурентом прокуратуры: напомним о проектах слияния этих двух ведомств, опирающихся и на дореволюционный российский, и на современный американский опыт. Генпрокурор резко негативно охарактеризовал ситуацию в исправительных учреждениях, подведомственных этому министерству. Речь шла не только о нарушениях режима в колониях и следственных изоляторах, но и о проведении под эгидой Минюста конкурса среди заключенных "Калина красная", названного Устиновым "пропагандой преступной субкультуры, залихватской воровской удалью", а также "уркаганским весельем". Негативную оценку получила и деятельность еще одной минюстовской структуры - судебных приставов, которых генпрокурор предложил передать в ведение системы судебной власти.

Примером повышения роста влияния прокуратуры может служить и тот факт, что впервые с 1991 года, выходец из этого ведомства стал судьей Конституционного суда. В нынешнем году этот пост занял Николай Мельников, ранее бывший прокурором Якутии. Его деятельность Устинов в своем докладе на расширенной коллегии оценил сугубо позитивно.

Некоторые расследования, проводимые Генпрокуратурой, оказывают влияние и на внешнюю политику - достаточно вспомнить "дело Тимошенко", раскрученное в период избирательной кампании в Украине и не закрытое до сих пор, несмотря на то, что его фигурант возглавила правительство своей страны. Обратим внимание и на деятельность заместителя генпрокурора Колесникова, который выполнял посредническую функцию при урегулировании внутриполитического конфликта на своей "малой родине" - в Абхазии в конце прошлого года.

Рост влияния прокуратуры имеет не только аппаратный характер. Сам Устинов и его заместитель Колесников неоднократно выступали с громкими заявлениями, которые носят ярко выраженный идеологический характер. Так, Устинов оппонирует "либералам постсоветской формации", которые уповали на "чудодейственную силу рыночных механизмов". С точки зрения генпрокурора, "свобода, лишенная нравственных ограничений, выведенная за рамки добра и зла, логично обернулась рабством плоти и гордыни, торжеством самых низменных инстинктов". Подобные формулировки ранее звучали преимущественно в выступлениях православных авторов - не случайно, что журналисты обнаружили в этих цитатах "пересечения" с текстом Натальи Нарочницкой, депутата Госдумы от фракции "Родина", близкой к консервативным кругам Русской православной церкви.

Неудивительно, что Устинов фактически выступил против известного принципа: "что не запрещено, то разрешено", заменив его на противоположную доктрину: "Правовое государство неосуществимо, если не будет понятия "неблагородный поступок", который оценивается мерой добра и зла. Если исчезнет подлинный источник нравственности и морали - представление о грехе. Давно известно: честный человек останавливается гораздо раньше, чем вступает в силу закон, а благородный человек - еще раньше". В этих формулировках также прослеживается влияние православной философии, в которой понятие греха трактуется куда шире, чем в уголовном кодексе, которым должна руководствоваться прокуратура. Генпрокурор стал чуть ли не единственным российским чиновником такого ранга, который не скрывает своих клерикальных симпатий: "Именно религиозность должна иметь первостепенное значение в формировании и воспитании духовности людей". Устинов заявил о том, что в Генпрокуратуре приветствуют создание специальных комнат в подразделениях его ведомства, в которых отправляются религиозные обряды (несмотря на конституционный принцип отделения церкви от государства).

Высказывания Устинова корреспондируются и с практикой органов прокуратуры. Так, ее представители закрыли уголовное дело в отношении группы православных верующих, которые разгромили антирелигиозную выставку в Сахаровском центре, зато организаторы этой выставки были осуждены при самом активном участии прокуратуры (сторона обвинения на этом процессе настаивала на реальных сроках наказания в их отношении, но суд счел возможным ограничиться условными). Отметим при этом, что речь идет об особом отношении именно к православной религии - в Москве по инициативе прокуратуры была ликвидирована организация иеговистов. Отметим также, что прокуратура Санкт-Петербурга не сочла нужным возбуждать уголовное дело по факту антииудейского и антисемитского "письма пятисот", опубликованного в нынешнем году.

Если генпрокурор Устинов выдвигает концептуальные положения ярко выраженного антилиберального и клерикального толка, то его заместитель Колесников - конкретные инициативы, вызывающие негативную реакцию в либеральной прессе. Речь идет о его критике моратория на смертную казнь, предложении ввести уголовную ответственность за распространение ваххабистского учения (под это "положение" можно подвести деятельность многих современных исламских богословов, далеких от экстремизма). Кроме того, заместитель генпрокурора выступил за подчинение Центробанка президенту или правительству, заявил, что "ссудный процент должен быть равен нулю" (критика банковской деятельности, понимаемой как ростовщичество, свойственна многим религиозным течениям), а также высказал мысль о необходимости возврата "земельной ренты" государству. Судя по всему, имелась в виду природная рента, а идея Колесникова перекликается с публикациями таких экономистов как Дмитрий Львов и Сергей Глазьев.

Очевидно, что Генпрокуратура при Владимире Устинове прошла путь от инструмента в руках власти до структуры, претендующей не только на расширение своей политической роли, но и на собственную идеологическую идентичность. "Переназначение" Устинова на пост генпрокурора означает, что он продолжает быть востребован Кремлем, а также свидетельством значимости его аппаратного ресурса, основанного на встроенности в систему связей "питерского землячества". В условиях возможного осложнения политической ситуации такой "нелиберальный" институт как прокуратура может быть полезен власти не в меньшей степени, чем сейчас. При этом не исключено, что идеологическая "автономизация" прокуратуры будет приторможена, так как она плохо сочетается с официальным экономическим курсом, равно как клерикализация с трудом вписывается в рамки современного светского государства.

В то же время продление полномочий Устинова не означает, что ему гарантировано пребывание на посту генпрокурора на все следующие пять лет. Скуратовский прецедент показывает, что президент может в любой момент отстранить генпрокурора от исполнения его обязанностей. Однако проблема в том, что единственное реальной альтернативой Устинову является, как и пять лет назад, Дмитрий Козак - об этом, в частности, заявил член Совета Федерации Дмитрий Бедняков. Но существует, как минимум, три препятствия для реализации "варианта Козака". Первое - его востребованность президентом в качестве полпреда в Южном федеральном округе: трудно будет подобрать кандидатуру его преемника на этом посту. Второе - возможные противоречия между "реформатором" Козаком и традиционно мыслящей прокурорской корпорацией. Третье (и самое главное) - возможное изменение расстановки сил в рамках "питерского землячества" в случае принятия такого кадрового решения. Неизвестно, насколько Владимир Путин сможет это сделать в ситуации, когда его задачей является консолидация собственного окружения накануне президентских выборов 2008 года и принятия решения о механизме преемственности власти. Поэтому шансы Устинова на то, чтобы остаться на посту генпрокурора в среднесрочной перспективе, можно расценивать как весьма высокие.

Версия для печати