19.07.2006 | Сергей Маркедонов

Муниципальная реформа взрывает Северный Кавказ

Гибель Шамиля Басаева вызвала и в экспертном сообществе, и на уровне массового сознания ожидание близкого «замирения» Северного Кавказа. Обращение Николая Патрушева к чеченским боевикам с предложением о сложении оружия в срок до 1 августа 2006 года было призвано стать своеобразным символом необратимости процесса восстановления мирной жизни на Кавказе. В своем обращении директор ФСБ патетически констатировал: «Никто и ничто не сможет помешать укреплению стабильности и безопасности в Чечне и на Северном Кавказе. Вместе мы сделаем все для процветания этой щедрой земли и благополучия живущих здесь народов». Между тем Северный Кавказ - это не только одна Чечня.

Еще в начале 2006 года в своем трехчасовом общении с прессой президент РФ Владимир Путин обронил короткую фразу о том, что сейчас в некоторых субъектах российского Кавказа ситуация более тревожная, чем в Чечне. К сожалению, этот тезис не стал предметом серьезной работы российской власти всех уровней. Политический пиар, ежедневно демонстрирующий «наши успехи» на Кавказе, оказывается намного более простым делом, чем разрешение тех межэтнических споров, которые, хотя и не перешли из латентных в открытые, хранят в себе значительный деструктивный потенциал.

Однако не в виртуальной реальности этнополитическая ситуация на российском Северном Кавказе с каждым днем демонстрирует немало признаков дестабилизации. Фактически сегодня следует говорить не столько о количественном увеличении числа взрывов, терактов и экстремистских действий: происходит повсеместное возрождение этнических конфликтов, сопровождавших парад суверенитетов начала 1990-х годов. При этом в зону нестабильности втягиваются территории, еще вчера считавшиеся "оазисами мира". И если "первое издание" этноконфликтов было во многом отсроченным платежом по долгам советского времени (депортации северокавказских этносов в 1943–1944 гг., территориальные переделы ленинской и сталинской эпох), то сегодня "возрождение" межэтнической напряженности вызвано провалами и ошибками периода "укрепления вертикали".

Серьезным экзаменом для российской власти на Кавказе станет муниципальная реформа. Сегодня она уже стала предметом отнюдь не кабинетного обсуждения на площадях кавказских городов и поселков. А впереди — не теоретико-методологические споры вокруг лучшей организации местной власти.

Муниципальная реформа на Северном Кавказе — это масштабное земельное размежевание в регионе, где нет укорененных процедур публичной политики и экономики, но где доминируют массовые представления об этнической собственности на землю и недопустимости пересмотра этно-имущественных" вопросов.1 января 2006 г. в силу вступила новая редакция закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", увеличивающая численность муниципалитетов с 11,5 до 25 тысяч. При этом конструкторы муниципальной реформы подошли к организации новой системы местного самоуправления по формальным критериям (количество народонаселения на одну административно-территориальную единицу).

В очередной раз российское политико-правовое пространство пытаются организовать "под один аршин" без учета региональной специфики, особенностей российской географии и социокультурного пространства. Тот факт, что универсальный федерализм, предложенный в начале 1990-х годов, не только принес серьезные проблемы, но и дискредитировал саму идею федерации в России, при разработке нового проекта организации муниципальной власти, никто не учел. Между тем отказ от партикулярного федерализма (проверенного жизнью, а не схемой) спровоцировал и парад суверенитетов, и приватизацию власти региональными элитами, и "монетизацию управления" страной. Сегодня отказ от партикулярного местного самоуправления в пользу формального равенства всех способен вызвать новое издание парада суверенитетов. На сей раз на местном уровне. Не праздный вопрос: "Не будет ли новая реформа муниципальной власти новым ударом по самой идее низового управления граждан?" Свои претензии на предстоящую "неправильную" нарезку земель уже выразили оппозиционное Мураду Зязикову движение "Акхи-Юрт" в Ингушетии, этнонациональные (включая и русское казачье) движения в Дагестане, балкарское движение в Кабардино-Балкарии.

Земельный вопрос в Кабардино-Балкарской Республике (КБР) — особо острая тема. В период депортации балкарцев в 1944–1957 гг. границы "балкарских" районов были изменены. После их возвращения и восстановления Кабардино-Балкарской автономии (АССР) представители "наказанного народа" были расселены в районах со смешанным населением, где их удельный вес составлял от 1 % до третьей части от общего количества жителей. Исключением был лишь Советский район республики с количественным доминированием балкарского населения. В начале 1990-х годов лозунг восстановления справедливости по отношению к "балкарским землям" был доминирующим в программах балкарских этнониационалистических организаций ("Тёре", Национальный Совет Балкарского Народа). Помимо земельного вопроса факторами этнической тревожности для балкарцев были также:

— недостаточное представительство в органах республиканской власти;

— бедность и низкая социальная мобильность в районах компактного проживания представителей балкарского этноса.

Не случайно именно поэтому разрешение «земельного вопроса» в Кабардино-Балкарии вышло за пределы самой республики. 17 июля 2006 года высшая судебная инстанция России Конституционный суд фактически снял с себя обязанности посредника в разрешении «межевого спора» в КБР. Конституционный суд прекратил производство по жалобе жителей КБР, оспоривших серию республиканских законодательных актов, принятых « в развитие» муниципальной реформы. Речь идет о двух актах – Законе «Об административно-территориальном делении Кабардино-Балкарии» и Законе «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарии». И если в осетино-ингушском конфликте исполнительная власть РФ предпочитает «держать паузу», то в этнотерриториальном споре в КБР КС России «умыл руки», отказавшись дать правовую оценку реализации муниципальной реформе в северокавказской республике. Оба обжалованных законодательных акта были приняты в феврале 2005 года (еще в период исполнения обязанностей президента Валерия Кокова). Основной сутью этих законов, вызвавших и обращение в КС РФ, и массовое недовольство, стала административно-территориальная перекройка. Несколько преимущественно балкарских селений были присоединены к муниципальному образованию – республиканской столице Нальчику. При этом жители понесли и серьезные потери. Во-первых, они утратили статус селян, а с ней и 25-процентную надбавку к окладам бюджетников (для населения балкарских сел - это чувствительная потеря). В соответствии с законами поменялся также статус так называемых межселенных земель. Во-вторых, «объединение» этих территорий со столичным городом (а любой столичный город в субъекте РФ - это своя «Москва» с сопутствующей стольному граду дороговизной) привело к необходимости платить более высокие налоги на недвижимость. Такова цена «приобщения к цивилизации»!

На первый взгляд, потери и проблемы, описанные выше, относятся к числу социально-экономических вопросов. Однако на Северном Кавказе, где доминирует идея не частной, а этнической собственности на землю, присоединение балкарских сел к кабардинскому и русскому Нальчику получило этническую трактовку. Жители балкарских сел стали рассматривать этот процесс как игнорирование их прав, именно как прав этнического меньшинства в республике. Если раньше балкарские села имели «свое» самоуправление с доминированием этнических балкарцев, то теперь все вопросы будут решаться нальчикской (читай: кабардинской и русской бюрократией, хотя влияние последней и не столь значительно). На обострение ситуации работает и фактор негативной истории (депортации балкарцев).

Любую дискриминацию (и социально-экономическую в том числе) представители балкарского этноса рассматривают как продолжение репрессивной политики государства. При этом массовое сознание не делает особого различия между федеральной и региональной властью.

Спору нет, рушить социальные перегородки, разделяющие различные этнические группы на Северном Кавказе, нужно, как необходимо и преодоление «ласкового апартеида» и формирование общероссийской гражданско-политической идентичности. Однако эта работа (можно даже сказать, масштабный проект) не должна начинаться с административно-территориального размежевания, сопровождаемого этностатусными спорами. Возможно, она должна завершаться созданием новых (под один количественный стандарт) муниципальных образований, но перед этим не следует создавать предпосылок для межэтнического противостояния. Между тем изменение карты муниципальных образований в КБР уже вызвало акции публичного протеста. Сначала жители нескольких сел, попадающих под «объединение», оспорили два законодательных акта в Верховном суде республики, но безрезультатно. Высшая судебная инстанция КБР приняла сторону законодателя. В конце мая и в начале июня 2005 года тысячи балкарцев устроили митинги протеста против реализации республиканского закона "О статусе и границах муниципальных образований КБР" — местной версии российской муниципальной реформы. По мнению организаторов митингов, результатом муниципальной реформы станет лишение балкарцев важных хозяйственных угодий.

Организаторы митинга 8 июня обратились к президенту Владимиру Путину с требованием добиться пересмотра и отмены закона КБР "О статусе и границах муниципальных образований" и взять под контроль процессы передела собственности в Приэльбрусье. Затем жители сел пытались провести референдум о статусе этих населенных пунктов. Однако проведение плебисцита не было разрешено республиканскими властями.

Не добившись «правды» в республике, жители КБР обратились в КС РФ. Итог для «правдоискателей» также оказался неудовлетворительным. Спустя год после массовых акций протеста, 17 июля 2006 года, высшая судебная инстанция России отказалась от рассмотрения обращения жителей балкарских сел. В своем решении конституционные судьи сослались на то, что два принятых в республике закона не противоречат Федеральному закону № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Следовательно. С формально-юридической точки зрения у недовольных селян есть один путь - обжаловать ФЗ-131. Если же не ограничиваться формальной юриспруденцией, то остается еще несколько путей. Первый - это встраивание в систему управления новым муниципалитетом, что чрезвычайно в условиях Северного Кавказа. Второй - это уход в радикальное протестное движение.

Вплоть до нальчикской трагедии в октябре 2005 г. КБР считалась "оазисом мира и стабильности" на Северном Кавказе. Этнополитическая ситуация в Кабардино-Балкарии (национально-государственного образования с двумя титульными этносами) выгодно отличалась от положения дел в соседней двусубъектной республике — Карачаево-Черкесии. В Карачаево-Черкесии, начиная с 1991 года, сменилось три республиканских руководителя. При этом смена власти неизменно сопровождалась межэтническим противоборством (на грани открытого конфликта) и переделом собственности. И сегодня проблема консолидации властной элиты республики далека от своего позитивного разрешения. По уровню мира и стабильности КБР опережала и самую пророссийскую республику на Кавказе — Северную Осетию, пережившую осетино-ингушский конфликт и вовлеченную в разрешение грузино-осетинского противоборства. В постсоветской Кабардино-Балкарии был реализован совершенно особый политический сценарий. Властная вертикаль во главе с просвещенным авторитарным лидером Валерием Коковым (он впервые был избран президентом республики в январе 1992 г.) на протяжении 1990-х — начала 2000-х годов наглядно демонстрировала эффективность модели управляемой демократии для раздираемого противоречиями Кавказского региона.

КБР осталась в стороне от масштабных переделов власти и собственности. Возникавшие время от времени этнические противоречия между кабардинцами и балкарцами, русскими и представителями "титульных этносов" умело гасились республиканской элитой. Найдя адекватные ответы на кабардинский (1992 г.) и балкарский (1994 и 1996 гг.) этнонационалистические вызовы, Коков не только стабилизировал общественно-политическую ситуацию в КБР, но и стал, по сути, безраздельным хозяином в своей республике. Ему удалось беспрепятственно выиграть президентские выборы в 1997 и 2002 гг. С середины 1990-х годов этнонациональные движения в КБР не играли сколько-нибудь значительной роли.

Однако серия террористических актов в республике (2004 — начало 2005 гг.), то есть терактов, совершенных еще при жизни Кокова до октября 2005 года, показала, что "замиренная" Кабардино-Балкария с выстроенной вертикалью власти, тем не менее, оказывается частью северокавказской "дуги нестабильности". Этот факт необходимо особенно подчеркнуть. Дестабилизация в КБР началась еще до смены власти в республике и прихода на высшую должность Арсена Канокова. «Модель Кокова» показала, что административно-бюрократическими методами региональная власть смогла лишь притушить, но не разрешить этнополитические болезни. За все 1990-е годы не были сняты ни острота земельной проблемы, ни проблема отсутствия адекватного представительства во власти второго "титульного этноса", ни вопрос о социальном развитии депрессивных горных районов. Все серьезные провалы политики Кокова фактически стали продолжением его впечатляющих успехов. "Замирение" балкарского движения свелось к борьбе не с причинами, а со следствиями болезни. А потому оно ограничилось прежде всего "прикормкой" этнонациональной элиты, но не распространилось на "народные массы".

Новые административно-территориальные инновации в сфере местного самоуправления мгновенно "возродили" замороженные массовые страхи и фобии. Таким образом, Кавказ снова показывает, что любой земельный или административный передел здесь мгновенно получает интерпретацию в качестве этнополитического. Отсутствие институтов гражданского общества и нормальной политической конкуренции превращает любые реформы и трансформации на Кавказе в передел собственности в пользу более сильного этнического сообщества (клана). Балкарцы, испытывающие кабардинское доминирование, опасаются (справедливо или нет, другой вопрос) нового витка этноприватизации под маркой оптимизации местного самоуправления. Бедность и неблагополучие балкарских районов вкупе с коррупцией чиновников, недостаточной представленностью балкарцев в органах высшей власти КБР и исторической памятью о сталинской депортации провоцируют антироссийские настроения и религиозный фанатизм.

Таким образом, вместо поиска адекватных ответов на эти вызовы и региональная, и федеральная власть предлагают реформы местного самоуправления. Однако при клиентельных отношениях между властью и обществом все эти меры приведут не к повышению гражданской активности с мест, а к имущественным переделам, маркируемым как этнические. Сегодня задача федеральной власти на Северном Кавказе — "россиизация" ее жителей, слабо "воображающих себя" гражданами Российской Федерации. Для этой цели не годятся "универсальные" реформы, провоцирующие новый виток "приватизации власти", поземельные споры, мобилизующие представления об "этнической собственности на территорию". Задача российской власти — достижение максимума этнополитической стабильности не для региональных кланов и их кремлевских покровителей, а для государства в целом. Для этого необходим максимальный учет региональной специфики, причем не ради "местной культуры", а для преодоления ее не слишком цивилизованных проявлений…

Сергей Маркедонов - зав. отделом проблем межнациональных отношений Института политического и военного анализа, кандидат исторических наук

Версия для печати