01.09.2006 | Игорь Бунин

Проблема государственного суверенитета и Вестфальская система

Вопрос о государственном суверенитете носит отнюдь не теоретический характер для современной России. Ей приходится жить в мире, в котором понятие суверенитета все более размывается, и доминирующая страна – США – все более последовательно демонстрирует скептические отношение к суверенным правам тех государств, чьи режимы по тем или иным причинам ее не устраивают.

Возникает закономерный вопрос – можно ли противопоставить этим тревожным тенденциям традицию Вестфальской системы, основанной на суверенитете независимых государств и невмешательстве в дела друг друга. Напомним, что эта система утвердилась после кровопролитной Тридцатилетней войны, которая унесла жизни огромного количества европейцев. Другим источником Вестфальской системы стало отрицание национальными государствами доминирования какого-либо из двух вершителей судеб средневекового мира – Папы Римского и императора Священной Римской империи. Менее чем за столетие до Вестфальского мира это учение сформулировал Жан Боден, первым сформулировавший основные признаки суверенитета – «Суверенитет — это абсолютная и постоянная власть государства... Абсолютная, не связанная никакими законами власть над гражданами и подданными» - и противопоставил суверенное государство папству и империи.

Но возникает закономерный вопрос – обеспечивала ли на практике Вестфальская система идеальный «боденовский» суверенитет? При ближайшем рассмотрении выяснилось, что это не совсем так. Дело в том, что Вестфальская система не предусматривала запрета на ведение войн – напротив, она давала правителям такое право. И вот Франция заключает союз с восставшими жителям британских колоний в Америке и активно способствует их отделению от метрополии. Не случайно, что благодарные американцы учредили для французских офицеров, участвовавших в этой войне, орден Цинцинната (единственный орден за всю историю США!).

Проходит несколько лет, и в августе 1791 года венский император и прусский король договариваются в Пильнице о вмешательстве во внутренние дела Франции, в которой происходит революция. В это время Франция продолжала формально оставаться королевством, а король Людовик, хотя и был де-факто лишен свободы после неудачного вареннского бегства, но, тем не менее, оставался конституционным монархом и не обращался к соседям с прямой просьбой о вторжении – напротив, первые месяцы войну против интервентов вели старые королевские военачальники. Проходит еще немного времени, и Наполеон рушит все традиции Вестфальской системы, перекраивая карту Европы по собственному разумению.

Но вот Наполеон свергнут, и Вестфальская система вроде восстановлена и закреплена в договоре о создании Священного Союза, призванного выступить гарантом стабильности в Европе. Но проходит всего полтора десятилетия, и Бельгия при явном сочувствии Франции в одностороннем порядке отделяется от Голландии. И что же? На Лондонской конференции 1831 года Англия и Франция признают независимость бельгийского королевства и права избранного бельгийцами короля Леопольда. На права суверена, лишившегося контроля над южной частью собственной страны, голландского короля Вильгельма Оранского почти никто не обращал особого внимания (наибольшее сочувствие к нему, кстати, проявил русский царь Николай – последовательный легитимист). Голландия де-юре признала новое государство только в 1839 году.

В последующие десятилетия Вестфальская система показала свою уязвимость в двух аспектах. Во-первых, она не могла препятствовать «праву сильного» - например, объединению Германии «железом и кровью» под властью бисмарковской Пруссии. Вестфальская система не смогла защитить права неаполитанских Бурбонов и Папы Римского, чьи вполне суверенные государства после военных кампаний Пьемонта вошли в состав новообразованного итальянского государства. После первой мировой войны сербский престолонаследник и будущий король Александр присоединил к вновь создающемуся Королевству сербов, хорватов и словенцев маленькую Черногорию, хотя в ней существовала своя суверенная династия Негошей. Что уж говорить о Версальской конференции, на которой карта мира перекраивалась по старому галльскому принципу «горе побежденным». А тем более о событиях, которые последовали спустя два десятилетия, когда тоталитарные режимы попирали права малых государств, либо вообще не обращая внимания на их суверенитет, либо прикрывая свою экспансию разного рода голосованиями с заранее предсказуемым результатом.

Во-вторых, принцип безусловного суверенитета государства приводил к массовым нарушениям прав человека, поощряя тиранов на все большие зверства. Как внутреннее дело Германии воспринималась дискриминация евреев, все более усиливавшаяся в течение 30-х годов. Сходные тенденции были и в других европейских странах – таких как Румыния и Венгрия. Никто из них не подвергся санкциям, не был исключен из Лиги наций – Германия вышла из нее сама. Таким образом, мировое сообщество бессильно наблюдало за подготовкой Холокоста. Никто не ставил всерьез вопроса о каких-либо санкциях против сталинского режима в период массовых репрессий – СССР был исключен из Лиги наций только после прямого нарушения суверенитета Финляндии.

Обратимся к более поздним временам. Под давлением афро-азиатского лобби мировое сообщество объявило бойкот двум режимам – Южной Родезии и ЮАР – в которых существовал одиозный режим апартеида. Но, в то же время, персоной грата для этого сообщества был маниакальный диктатор Уганды Иди Амин, который изгнал из страны от 40 до 80 тысяч проживавших в ней индусов и пакистанцев и, по ряду данных, уничтожил до полумиллиона своих соотечественников. А также не менее мрачный режим людоеда Бокассы в Центральноафриканской империи.

Очевидно, что международное сообщество должно иметь возможности для воздействия на подобные режимы, которые нарушают законы человечности. В противном случае мир будет и впредь сталкиваться с фактами геноцида, этнических чисток, которые имеют тенденцию к распространению. Но морально ли ожидать, как это было в 70-е годы, пока тот же Амин, движимый своими маниакальными идеями, не вторгся в соседнюю Танзанию, дав возможность правительству этой страны перейти угандийскую границу и вышвырнуть диктатора из разоренной им страны. Ведь полмиллиона погибших людей уже не вернуть. Равно как промедление международного сообщества в руандийском кризисе 1994 года способствовало гибели почти миллиона человек, вырезанных экстремистами, некоторые из которых были министрами, военачальниками, журналистами официальных СМИ – то есть людьми, осуществлявшими государственные функции в суверенной Руанде.

Обратим внимание и на проблему терроризма, которая в последнее время приобрела глобальный характер. Вряд ли можно осудить израильские власти, организовавших физическое уничтожение практически всех террористов, причастных к кровавому преступлению в Мюнхене. Вполне закономерно, что США не стали ждать, пока средневековый талибский режим вынес бы свое компетентное заключение о причастности Усамы бен Ладена к трагедии 11 сентября. Точно так же, как и Россия вряд ли будет согласовывать с каждым арабским режимом вопрос об уничтожении террористов, убивших наших дипломатов в Ираке – в противном случае, возможна утечка информации, и преступники могут уйти от возмездия. Преступников должно постигнуть возмездие вне зависимости от того, как к ним относятся правители тех стран, в которых они могут найти убежище. Инфраструктура терроризма должна разрушаться несмотря на то, что далеко не все государственные деятели разных стран считают, что террористы являются безусловными преступниками, а не борцами за идею – политическую, религиозную или любую другую.

Поэтому государственный суверенитет должен быть ограничен, когда речь идет о международной безопасности и коренных правах человека. Другое дело, что, отказываясь от порочных черт Вестфальской системы нельзя строить «новое Средневековье», при котором конкурируют доминирующая держава (император Священной Римской империи) и «моральный авторитет» (правда, генсек ООН не дотягивает по влиянию до таких Пап как Григорий VII или Иннокентий III). В настоящее время существует угроза неконтролируемого распада Вестфальской системы, при котором доминирование США более похоже на суверенитет по Карлу Шмитту – напомним его классическое определение, что суверенен тот, кто вводит чрезвычайное положение. То есть способен переступить через нормы права для того, чтобы обеспечить решение задачи высшего уровня, от которой зависит существование государства.

Но, во-первых, шмиттовское понимание суверенитета, вне зависимости от того, что имел в виду этот ученый, способствовало тому, что в его стране – Германии - действительно было введено чрезвычайное положение при поддержке большинства населения, видевшего в нацистах шанс для исторического реванша страны. Чем все закончилось, хорошо известно. Попрание норм права во имя любой цели – будь то наведение порядка в стране или строительства более оптимально устроенного мира – ведет к драматическим последствиям. Справедливость афганской «антитеррористической» войны США контрастирует с явной одиозностью войны иракской, когда под надуманным предлогом был свергнут суверенный режим, погибли тысячи людей и число жертв продолжает расти.

Во-вторых, правитель национального государства имеет куда большую легитимность – историческую, политическую, ментальную – чем государство, претендующее на доминирующую роль в мире. В этом смысле легитимность США выглядит весьма сомнительной. Да, Америка привлекает к себе своими ресурсами – от финансового до информационного, но она же плодит и антиамериканские, антиглобалистские настроения в различных странах. Если правители часто вынуждены договариваться с США, то «улица» настроена куда более радикально – особенно ярко это проявляется в современном исламском мире, героем которого является Махмуд Ахмадинежад, который воспринимается как человек, бросивший вызов Америке. Не оправдываются надежды на экспорт демократии, образования, гуманитарных ценностей, которые должны способствовать вестернизации стран Азии и Африки. Многопартийность в этих странах превращается в средство конкуренции между кланами, опирающимися на племенные союзы или религиозные группы (предельный пример – нынешняя ситуация в Ираке). Многие студенты, получающие хорошее западное образование, вместо того, чтобы проникаться демократическими идеалами, пополняют ряды фундаменталистов – как это было с террористами 11 сентября. Антиамериканский протест усиливается и в Латинской Америке, где левые радикалы с сильной националистической составляющей пришли к власти в Венесуэле и Боливии (и были близки к этому в Перу), а Уго Чавес сменяет в качестве лидера противников США в регионе одряхлевшего Фиделя Кастро.

Таким образом, «новое средневековье», не освященное традицией и основанное на результатах холодной войны и краха биполярного мира, может рухнуть, ввергнув при этом мир в ситуацию хаоса. Вряд ли дело дойдет в наше ядерное время до алармистского сценария новой Тридцатилетней войны, но даже малейшее приближение к подобному сценарию выглядит недопустимым риском.

Что касается представлений о том, что в период постиндустриального общества законы международной политики принципиально меняются, то они выглядят слишком поспешными. Достаточно взглянуть на современную Европу, чтобы убедиться в том, с каким количеством проблем ей проходиться столкнуться. Это и исторические противоречия между «старой» и «новой» Европой, и споры еврооптимистов и евроскептиков, и вопрос о дальнейшем расширении ЕС, его целесообразности и границах. В Испании торжествуют авангардистски настроенные социалисты, а в Польше – крайне консервативные католики.

Франция и Нидерланды проваливают европейскую Конституцию. Крайне правые силы имеют опыт вхождения в правительства ряда европейских государств (Австрии, Нидерландов, а теперь и Польши), и европейская политкорректность не смогла помешать этому явлению. Все эти факторы ведут к тому, что проблема суверенитета государств приобретает новое значение и в «Старом Свете», где, как казалось, она актуальна в меньшей степени, чем на других континентах.

Таким образом, возникает необходимость в выработке новых подходов к международной политике, которые можно было назвать подготовкой к созданию «Нео-Вестфальской» системы. Она должна учитывать как позитивный, так и негативный опыт Вестфальской системы – сохранив принцип суверенитета государств, необходимо предусмотреть эффективные механизмы недопущения проявлений геноцида и этнических чисток. Механизмы, позволяющие успешно бороться с такими глобальными проблемами как терроризм, наркопреступность, торговля людьми. Однако они должны действовать в рамках легитимных структур, обладающих достаточным моральным авторитетом для того, чтобы их решения носили общепризнанный характер, а не вызывали обвинения в произволе и двойных стандартов. Одной из таких структур могла бы стать ООН, потенциал которой явно не исчерпан. Существует необходимость в повышении роли региональных международных объединений – не только Евросоюза, но и формирующегося «пророссийского» сообщества на постсоветском пространстве (ОДКЮ плюс ЕврАзЭС), а также ШОС, АСЕАН и ряда других организаций.

Надо отойти от представления, что в современном мире возможен идеальный безусловный суверенитет государства – как мы видели, он существенно нарушался и в прошлые столетия. Однако «Нео-Вестфальская» система должна опираться на четкие правила игры, которые позволяли бы упорядочить вопрос о пределах ограничения суверенитета, не оставляя его на произвол одного, пусть даже в настоящее время доминирующего государства.

Игорь Бунин – генеральный директор Центра политических технологий

Статья представляет собой текст доклада, подготовленного к круглому столу «Суверенное государство в условиях глобализации: демократия и национальная идентичность», прошедшему в редакции «Российской газеты» 30 августа 2006 г.

Версия для печати