29.11.2006 | Алексей Макаркин

Мэры региональных центров: выборность или назначение

Одной из основных интриг современной российской политики является вопрос о сохранении выборности мэров крупных городов. Если мэр Москвы (равно как и губернатор Петербурга) подпадают под действие нового законодательства о комплектовании губернаторского корпуса – так как речь идет о главах субъектов Федерации – то другие мэры являются руководителями органов местного самоуправления и, следовательно, не встраиваются в рамки вертикали исполнительной власти. Однако время от времени предпринимаются попытки все же найти механизм для включения их в эту вертикаль – в ноябре 2006 года очередная такая попытка закончилась неудачей.

Законопроект «единороссов»

Сам факт появления в публичном пространстве инициативы отказа от выборов мэров крупных городов может быть связан как с приоритетами губернаторов, так и с позицией федерального центра.Отмена прямых выборов глав регионов существенно ослабила уровень автономности представителей губернаторского корпуса. Теперь президент получил право вносить кандидатуру будущего губернатора для утверждения региональным законодательным органом. За весь период действия этой нормы (2005-2006 годы) эта схема ни разу не дала сбоя – в нынешней политической ситуации законодатели субъектов Федерации не могут решиться противопоставить себя федеральной власти. Тем более, что в случае отказа утвердить предложенную кандидатуру, «региональный парламент» может быть распущен. Таким образом, новая процедура формирования губернаторского корпуса привела де-факто к введению назначаемости губернаторов.

Губернаторы, понимая, что сохранить выборность не удастся, не сопротивлялись «государевой воле» - такое сопротивление не только было бы безнадежным, но и лишало бы нелояльного главу региона шанса на внесение президентом его кандидатуры в соответствие с новым законом. Однако взамен главы регионов могли рассчитывать на определенную компенсацию – «деавтономизацию» мэров, интересы которых институционально противоречат приоритетам губернаторов. Если мэр заинтересован в концентрации финансового ресурса в областном центре, где, как правило, находятся основные региональные налогоплательщики (исключение составляют Вологодская и Кемеровская области), то губернатор – в их более или менее равномерном распределении по всему субъекту Федерации. Понятно, что «автономный» мэр может позволить себе противостоять позиции главы региона, тогда как его прямой подчиненный будет вынужден принимать к исполнению указания губернатора.

В то же время для федерального центра вопрос о достраивании властной вертикали является достаточно привлекательным. Если в течение 90-х годов Кремль делал ставку на выстраивание системы сдержек и противовесов между выборными губернаторами и мэрами, то сейчас такая стратегия выглядит неактуальным. Если губернаторы встроены во властную вертикаль – и при этом в любой момент нелояльный глава региона может быть уволен как утративший «политическое доверие» главы государства, то нет нужды поощрять создание альтернатив в рамках региона.

Впрочем, стремление усилить позиции губернаторов за счет «деавтономизации» мэров не входило в число безусловных приоритетов Кремля. Судя по сообщениям СМИ, в самой федеральной власти существовали различные точки зрения по повод возможной отмены выборности мэров. Так, утверждается, что сторонником этой идеи выступил руководитель администрации президента Сергей Собянин, что неудивительно: до прихода в Кремль он был губернатором Тюменской области. Оппонентом же данного проекта считается помощник президента Игорь Шувалов, который, в частности, отвечает за взаимоотношения России со странами G8: для Запада вопрос о независимости органов местного самоуправления является принципиальным. Отметим, что зависимость мэров от исполнительной власти противоречит Европейской хартии местного самоуправления, к которой Россия присоединилась как член Совета Европы. Отметим, что отношения России с европейскими структурами и без того далеки от идиллии, в частности, из-за отказа российских властей законодательно отменить смертную казнь, и еще одна проблема была бы для Кремля явно ненужной.

Однако такая аппаратная расстановка сил не препятствовала появлению инициативы по фактической отмене выборов мэров крупных городов (другое дело, что отсутствие консенсуса оставляло поле для маневра ее оппонентам, что они немного позднее и использовали). И такая инициатива была оформлена в форме законопроекта.

В конце октября «единороссы» Владимир Мокрый (председатель думского комитета по вопросам местного самоуправления), Владимир Жидких и Алексей Огоньков предложили внести поправки в федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления». В соответствии с ним, местное самоуправление мог опуститься с уровня региональных центров на уровень внутригородских территорий (районов), что почти гарантированно влекло за собой отмену всеобщих выборов мэров. Региональным властям предоставлялось право самостоятельно определять уровень местного самоуправления в региональных столицах. Понятно, что на уровне регионов лоббистский ресурс губернаторов является куда более значительным, чем аналогичный ресурс мэров – поэтому проведение соответствующих законопроектов через законодательные органы абсолютного большинства субъектов Федерации представлялось не слишком сложной задачей. Руководители же «районного» самоуправления оказывались бы слишком слабыми для того, чтобы реально противостоять экспансии губернаторов.

Однако вопрос об отмене выборов мэров по состоянию на конец 2006 года так и не был решен. Причинами этого стали как разногласия в Кремле по поводу необходимости столь жесткого сценария «деавтономизации» мэров, так и позиция Запада, в том числе Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Не последнюю роль в этом сыграла и позиция самих глав органов местного самоуправления.

Протест мэров

Разумеется, мэры крайне болезненно отреагировали на попытку лишить их самостоятельности. При этом формы проявлений такого негативизма были обусловлены существующей политической реальностью, которая не допускает для «государственных» людей открытых и жестких демонстраций в стиле 90-х годов. Отсюда и выбор приемлемых вариантов сопротивления.

Один из них – стремление воздействовать на развитие ситуации с помощью сущностных аргументов, которые могут быть восприняты властью. Речь идет об апелляции не к политическим сюжетам, а к сугубо прагматической логике. Так, мэр Екатеринбурга Аркадий Чернецкий сделал акцент на неизбежных, с его точки зрения, организационно-управленческих последствиях ее реализации, на том экономическом хаосе, который наступит, если ликвидировать централизованное управление на уровне города. По его мнению, большинство функций местной власти, отметил он, могут быть реализованы только на городском, поселенческом уровне: не может быть привязана к какому-то отдельному району ни инженерная, ни транспортная инфраструктура, ни система образовательных учреждений. Кроме того, Чернецкий считает, что введение предложенных поправок потребует создания множества дублирующих структур, значительного наращивания численности чиновников и, главное, «создаст чудовищные условия для горожан, особенно если они живут в одном районе, работают в другом, а детей водят в школы и детсады в третий».

Аналогичную точку зрения защищали и другие главы местного самоуправления. Например, мэр Барнаула Владимир Колганов заявил, что город - это живой, целостный организм, практически как человек, его нельзя делить: «Как можно дробить местное самоуправление в столицах? Это все равно, что у человека отделить руки или ноги». Мэр Новосибирска Владимир Городецкий полагает, что «можно создать на территории Новосибирска, например, семь округов, избрать районные советы, глав районов. Но как обеспечить целостность управления этим механизмом? Если не будет представительного органа власти города, не будет бюджета города, не будет исполнительной власти. И в результате это приведет не к повышению управляемости, а, наоборот, к ее падению».

«Сущностные» аргументы стали не единственной возможностью для того, чтобы выразить свое негативное отношение к данной инициативе. Другие способы были связаны с действиями мэров в партийном пространстве. Обращает на себя внимание тот факт, что мэр Нижнего Новгорода Вадим Булавинов 7 ноября объявил об отказе от предложенной ему должности секретаря политсовета региональной организации «Единой России». Разумеется, этот отказ был обоснован вполне политкорректной формулировкой - сложностью одновременно заниматься работой секретаря политсовета и городским хозяйством.

Кроме того, в запасе у мэров был куда более серьезный аргумент – возможность не аккуратно дистанцироваться от руководства «Единой России», а перейти к конкуренту – вновь созданной «Справедливой России» спикера Совета Федерации Сергея Миронова. Процесс плюрализации на подконтрольном Кремлю партийном пространстве привел к тому, что у представителей региональных элит появилась возможность выбора, который не противоречит общему принципу минимизации политических рисков. Ситуация, при которой губернаторы и мэры региональных центров – как правило, аппаратные конкуренты – входят в состав одной партии, и раньше казалась весьма парадоксальной; теперь же оказалось, что такое положение дел не безальтернативно.

Обращает на себя внимание псковский пример – в этой области, по сведениям «Коммерсанта», осенью 2006 года произошел конфликт между губернатором Михаилом Кузнецовым и мэром Пскова Михаилом Хороненом в связи с комплектованием списка «единороссов» перед региональными выборами. При этом Хоронену, по данным той же газеты, поступило предложение от спикера Совета федерации Сергея Миронова занять первую строчку в списке его партии на этих выборах.

Напомним, что «мироновцы» уже имеют опыт проведения своего кандидата на пост мэра областного центра – в октябре их кандидат Виктор Тархов победил на выборах главы местного самоуправления Самары (тогда он баллотировался еще от влившейся ныне в «Справедливую Россию» Российской партии жизни). Теперь же вполне реальным становился сценарий опоры партии Миронова не только на перспективных кандидатов в мэры, но и на действующих глав городов. В этой ситуации для «Единой России» возникала опасность потери части своих политических ресурсов, имеющей к тому же и серьезное электоральное значение – на предстоящих парламентских и президентских выборах голоса жителей крупны городов будут играть значительную роль.

Задний ход

Представляется, что совокупность аппаратно-политических факторов привела к торможению принятия законопроектов, а потом и к тому, что был дан задний ход. Высокопоставленные представители «Единой России» дистанцировались от этой инициативы. Один из основных спикеров партии по этому вопросу стал депутат Госдумы Валерий Гальченко, возглавляющий по совместительству Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС). По его словам, «такие законы вообще надо принимать очень осторожно», так как в результате могут возникнуть «очень большие проблемы для уже сложившихся городских хозяйств» - таким образом, на партийном уровне была воспроизведена логика мэров.Лидер «Единой России» Борис Грызлов также дезавуировал инициативу своих однопартийцев. Встречаясь с мэрами, он заявил: «Создание в областных центрах внутригородских территорий мною не поддерживается, потому что это один из шагов, который может впоследствии привести к ситуации, когда будет фактически отменена выборность мэров столичных городов. Мы это понимаем прекрасно. Я это не поддерживаю». Аналогичную позицию занял и руководил генерального совета партии Вячеслав Володин.

«Площадкой» же для окончательного дезавуирования законопроектов стал Конгресс местных и региональных властей Европы: это был очень удобный повод показать, что вызвавшие резкую критику поправки не будут приняты, в том числе и благодаря «европейской» идентичности России, стремлении ее власти соответствовать демократическим стандартам, принятым в «Старом Свете». В качестве наиболее резкого критика законопроекта выступил Игорь Шувалов – сам факт его публичного заявления на эту тему (к тому же на таком значимом форуме) свидетельствовал о том, что эта позиция одобрена президентской властью. «Я рассматриваю такую инициативу как попытку свернуть муниципальную реформу в стране, - сказал он. - В самом законе существует такое количество рычагов давления на муниципалитеты, которого нет в законодательстве ни одной другой страны».

Более того, позиция Шувалова была – хотя и в существенно более мягкой форме – поддержана и влиятельным первым вице-премьером Дмитрием Медведевым, который рассматривается в качестве одного из наиболее вероятных кандидатов на роль преемника Владимира Путина. Выступая на конгрессе, Медведев заявил, что поправки не являются актуальными: их не поддержала «Единая Россия». «Граждане должны привыкнуть к мысли о том, что власть начинается не в Кремле, а в муниципалитетах. Органы местного самоуправления - отнюдь не фиктивный инструмент. Осознание этого факта является для значительного количества людей проблемой», - заявил первый вице-премьер. В итоге вместо резкой критики Конгресс в своей итоговой резолюции ограничился лишь выражением озабоченности формами контроля над местным самоуправлением. Законопроект же свелся к частной инициативе отдельных партийцев.

Победа мэров: надолго ли?

Успех мэров в деле сохранения своей независимости от губернаторов можно считать знаковым, но далеко не безусловным. Показательно, что Владимир Путин никак не высказал своего отношения к этой теме – таким образом президент оставил за собой возможность определиться в будущем, в зависимости от конкретной политической ситуации.

Обращает на себя внимание также и заявление Грызлова, сделанное после встречи лидеров «Единой России» с президентом. Лидер «Единой России» сообщил журналистам, что существуют разные способы избрания мэров, в том числе через законодательные собрания или путем референдума. И хотя сам Грызлов тогда же прямо высказался за то, чтобы мэров все-таки избирали граждане, но его заявление в целом было расценено некоторыми наблюдателями как намек на то, что вопрос о выборности мэров еще окончательно не решен. И на определенном этапе к этому вопросу можно будет вернуться.

Кроме того, и представители губернаторской стороны также не отказались от поддержки проекта изменения порядка комплектования корпуса мэров. 23 ноября руководитель администрации губернатора Свердловской области Александр Левин заявил, что Россия рано или поздно придет к избранию мэров по тому же принципу, что и избрание губернаторов: «Губернатор будет вносить кандидатуру мэра в местный представительный орган, депутаты - за него голосовать». По его мнению, «если мы строим вертикаль власти, то она не должна прерываться на уровне губернаторов, прерываться и превращаться в горизонталь. Она должна пронизывать всю структуру - от президента до главы сельского поселения».

Курганский губернатор Олег Богомолов также после того, как был дан «задний ход» по вопросу об отмене выборов мэров, высказался в поддержку назначения мэров крупных городов, приводя сходные аргументы: «Демократия от этого не пострадает. Президент создает вертикаль власти, назначая губернаторов, точно так же надо делать и в столичных городах, и в районах. На сегодняшний день назначение мэров городов-«миллионников» главами субъектов федерации, также, как и изменение порядка формирования органов исполнительной власти в регионах просто необходимо. Так как по существующему законодательству губернатор не имеет право вмешиваться в проблемы муниципалитетов, мы можем только рекомендовать или просить. И некоторые руководители городов и районов этим, скажем так, злоупотребляют». Вариант, предлагавшийся депутатами-«единороссами» - выборы глав городов депутатами городских законодательных собраний по представлению губернатора - Богомолов также рассматривает в качестве возможного.

Не менее значимым является и вопрос о том, что предложенные поправки вовсе не являются единственным средством «деавтономизации» мэров. Более того, на фоне дезавуирования вызвавших наибольшие протесты поправок, другие, не столь жесткие меры могут пройти, не вызвав особого сопротивления – их могут расценить как «меньшее зло» для городского самоуправления, хотя на практике и эти решения могут привести к усилению влияния губернаторов на ситуацию в регионах. Тем более, что законопроект депутатов--«единороссов» состоит из двух частей, и отказ от выборов мэров – это только одна из них. Вторая часть предусматривает наделение региональных властей правом самим решать, какие полномочия оставить за муниципалитетами региональных столиц. Так что законопроект даже в усеченном виде может стать инструментом лишения мэров политической самостоятельности, что компенсирует невозможность в настоящее время отменить прямые выборы (понятно, что губернаторы могут инициировать изъятие у мэров наиболее значимых полномочий, оставив им, по большей части, непопулярные сферы деятельности).

Таким образом, представляется, что если на ближайшую перспективу вопрос об отмене выборов мэров можно считать снятым с повестки дня, то общее снижение влияния руководителей органов самоуправления также в обозримой перспективе можно считать вполне реальным. При этом если не буква, то дух Европейской хартии местного самоуправления, применяемой в российских условиях, может в этом случае оказаться под очень большим сомнением.

Версия для печати