15.01.2007 | Татьяна Становая

Кризис отношений России и Белоруссии

Россия и Белоруссия вошли в 2007 год в состоянии острого конфликта. Сначала газовая, потом нефтяная проблемы стали проявлением фундаментального кризиса двусторонних отношений и попыток России эти отношения пересмотреть. Итог – перелом ситуации в пользу России.

«Цветные революции» на постсоветском пространстве стали мощным ударом по России в зоне ее традиционной геополитической ответственности. Резкое обострение конкуренции с Западом за сферы влияния в странах СНГ привело к пересмотру российской внешней политики и попытке поставить во главу угла энергетику как бесспорное преимущество России. Кремль посчитал, что должен институционализировать зависимость стран СНГ от российской экономики и, прежде всего, российских энергоносителей. Раньше, например, льготные цены на газ поддерживались в качестве своего рода «аванса доверия» считавшимся пророссийскими режимам и были призваны создавать благоприятные условия для политического сотрудничества. Однако Россия никогда не знала точно, что может получить взамен от постсоветских стран: никакие пророссийские решения гарантированы не были, а якобы пророссийский характер режима на проверку таковым часто не оказывался. Теперь подход был в корне пересмотрен. Кремль решил поставить в прямую зависимость цены на газ (либо иные экономические преференции) и учет российских интересов руководством того или иного государства на постсоветском пространстве. Российские интересы выражались либо в притязаниях на те или иные стратегические активы (ГТС Украины, «Белтрансгаз» в Белоруссии, газовые сети в Армении и Молдавии и т.д.), либо в продвижении интеграционных проектов, таких как ЕЭП или Таможенный союз. Иными словами, странам СНГ предлагалось в полной мере оплачивать российские энергоресурсы, но при этом давался выбор из двух вариантов. Либо полностью деньгами (расчет делался на то, что полную рыночную стоимость они заплатить не в состоянии), либо часть деньгами, а часть интересующими Россию активами.

Кремлю, решившему радикально изменить свою политику на пространстве СНГ, требовался один показательный и жесткий «процесс», который выстроил бы отношения с постсоветскими странами по новым правилам и показал неизбежность перемен. Таким процессом стал газовый кризис годичной давности с Украиной. В прошлом году удалось достичь соглашений с Арменией и Молдавией, которые получили «плавное» повышение цен на газ в обмен на те или иные уступки с их стороны. Однако с другими странами было сложнее. Грузия решила частично покупать газ у России по европейской цене, частично – у Азербайджана. В связи с этим возникла проблема с Азербайджаном, который отказался помогать России в антигрузинской кампании и подписал газовые контракты с Тбилиси. В итоге Азербайджан сам отказался покупать российский газ, безальтернативно предложенный ему, опять же, по европейским ценам (дабы затруднить поставки азербайджанского газа в Грузию). Наконец, последней страной, отношения с которой еще не были переведены в новый формат, оставалась Белоруссия.

Белоруссия считается самой пророссийской, самой политически близкой к России страной. Однако в действительности Александр Лукашенко является едва ли не одним из самых острых и непримиримых оппонентов Кремля. С 1995 года Россия и Белоруссия создали такие экономические условия сотрудничества, которые позволили Лукашенко поддерживать социально-экономическую систему страны на весьма высоком уровне. Сильная социальная политика, развитие промышленности, низкая безработица, высокие темпы экономического роста – все это дало повод для разговоров о «белорусском экономическом чуде». Однако это «чудо» фактически дотируется российской экономикой, государственными кредитами и льготными условиями для импорта белорусских товаров в Россию. При этом российский бизнес в самой Белоруссии подвергается весьма ощутимым ограничениям, в то время как белорусские товары в ущерб российским беспрепятственно импортируются в Россию.

В 1995 году появился и так называемый «белорусский нефтяной оффшор»: тогда было заключено соглашение о том, что пошлины на экспорт нефтепродуктов из Белоруссии, получаемые белорусским бюджетом, будут делиться между бюджетами двух стран. Пропорция не оговаривалась, однако с 1995 года бюджет Белоруссии ни разу не перечислял какой-либо доли пошлины в бюджет России, а определять процент отчислений белорусская сторона отказывалась.

Одновременно на фоне очень благоприятно складывающейся ситуации для Белоруссии в области торгово-экономических отношений с Россией буксовал процесс создания Союзного государства. С приходом к власти Владимира Путина Кремль начал форсировать интеграционные проекты. В 2001 году была объявлена концепция создания союза по примеру ЕС. В 2002 году Белоруссия взяла на себя обязательства продать России контрольный пакет акций «Белтрансгаза». В 2003 году должны были быть созданы условия для введения единой валюты. Однако как только пришло время принимать реальные решения, отношения двух стран зашли в острый кризис из-за нежелания Лукашенко «делиться суверенитетом» (именно так он воспринимал введение единого рубля с эмиссионным центром в Москве).В 2004-2005 гг. на фоне изменений на постсоветском пространстве (обострение конкуренции с Западом, пересмотр стратегии отношений со странами СНГ) Кремль начал предпринимать попытки пересмотреть отношения с Белоруссией. Давление на Минск Кремль начал сразу после президентских выборов: легитимное переизбрание Лукашенко было выгодно и России.

Главной задачей Кремля было сломать прежний формат отношений с Белоруссией, прекратить льготное «дотирование» экономики страны и получить контроль над «Белтрансгазом», снизив зависимость России от Белоруссии как транзитной территории. Как итог Кремль рассчитывать усилить экономическую зависимость Белоруссии от России, что даст Москве возможность оказывать влияние на режим Лукашенко, а также влиять на его будущее. В качестве инструмента реализации поставленных задач Кремль использовал предъявление Белоруссии таких экономических требований, при которых «экономическое чудо» Лукашенко было бы поставлено под угрозу или даже вовсе разрушилось.Однако планы Кремля в данном случае реализовались лишь частично.

Во-первых, Александр Лукашенко из двух предложенных вариантов расчетов по импорту российского газа (либо европейские цены, либо часть платы деньгами, часть акциями «Белтрансгаза») выбрал третий: сохранение льготной цены (относительно других стран) плюс оплата «Белтрансгаза» по рыночной цене «Газпромом» (живыми деньгами), и никакой привязки оплаты газа к иным (политическим) условиям. За две минуты до Нового года 31 декабря Россия и Белоруссия подписали соглашение о поставках газа в Белоруссию по цене $100 за тыс кубометров (ранее «Газпром» предлагал $105, из которых $75 деньгами, а $30 – акциями). Лукашенко прекрасно понимал, что если сейчас часть цены на газ он оплатит акциями белорусских предприятий, то потом Москва может попросить уже все что угодно. Белорусский президент тут не уступил, и Кремль сохранил льготные цены на газ, понимая, что второй «газовой войны» отношения с ЕС на фоне подготовки к новому соглашению о стратегическом партнерстве могут не выдержать.

Во-вторых, Россия не получит в полной мере контроль над «Белтрансгазом». Хотя Кремль отстоял покупку «Газпромом» контрольного пакета акций «Белтрансгаза», условия были не самым выгодными. Цена пакета составит 2,5 млрд долларов равными платежами в течение четырех лет. Однако, получив контрольный пакет, «Газпром» не сможет влиять на принятие ключевых решений: как заявил Владимир Путин газовый монополист по своим правам фактически оказывается в положении миноритарного акционера.

В-третьих, разрешение газового конфликта не привело к разрешению политического: Россия не сумела добиться успеха в реализации своей схемы «институционализации зависимости» и была вынуждена применять новые формы давления. Как заявил 2 января премьер-министр Белоруссии Сергей Сидорский, Россия обещала отменить экспортную пошлину на нефть сразу после разрешения газового кризиса. Однако этого не произошло (пошлина была введена 1 декабря в размере $180,7 и угрожала потерями до 10% бюджета Белоруссии, Белоруссия тогда отказалась от закупок российской нефти вовсе). Учитывая, что газовая проблема была решена формально, а лежащая в ее основании политическая проблема в отношениях двух стран осталась прежней, Москва посчитала, что пошлину отменять еще рано, и дополнительная нагрузка на бюджет Белоруссии сделает Лукашенко более сговорчивым.

Вместо этого президент Белоруссии ввел беспрецедентную «пошлину на транзит», отобрал часть объемов поступающей в Европу нефти, спровоцировав «Транснефть» на прекращение подачи нефти по трубопроводу «Дружба». Ситуация быстро превратилась в новый кризис, на этот раз нефтяной, и вскоре зашла в тупик. Россия условием начала переговоров выставляла отмену пошлины на транзит, а Минск не желал идти на уступки без гарантий отмены российской пошлины на нефть. Россия же понимала, что отмена пошлины и замен ее на раздел белорусских пошлин на нефтепродукты, экспортируемые из Белоруссии в Европу, сохранит зависимость России от поступлений из Белоруссии. Владимир Путин дал понять, что Россия и так достаточно много уступила Белоруссии, и никаких иных отступлений не будет. Российский президент напомнил, что потери национальной экономики из-за газовых соглашений с Белоруссией составят $3,3 млрд, из которых госбюджет потеряет $1,3 млрд, а убытки Газпрома составят $2 млрд. «Это является платой России за переход к рыночным отношениям и прямой поддержкой белорусских коллег», - отметил Путин 9 января на совещании с членами кабинета министров. В этом году газ, отметил президент, будет стоить Белоруссии $100 за тысячу кубометров. А Польша, к примеру, приобретает российский газ по $270.

«Нефтяной кризис» был преодолен в ходе телефонного разговора президентов России и Белоруссии. Лукашенко отменил пошлины на транзит, вернул отобранные объемы нефти, а «Транснефть» возобновила экспорт. Правительство в ходе многочасовых и очень тяжелых переговоров так и не отменило пошлину на экспорт российской нефти, не приняв компромисс, предложенный Белоруссией (делиться доходами от экспорта нефтепродуктов с территории Белоруссии на Запад 50 на 50). Однако было принято решение, что ставка экспортной пошлины на сырую нефть для Белоруссии устанавливается в размере $53 за тонну, то есть в значительно меньшем объеме. В 2007 году пропорция между ставками пошлин на экспорт нефти из России в Белоруссию и пошлины на экспорт нефтепродуктов из Белоруссии будет составлять 70% России и 30% Белоруссии, в 2008 году - 80% и 20%, а в 2009 году - 85% и 15%. Кроме того, Россия ожидает от белорусских поставщиков принятия добровольных обязательств по ограничению объемов поставок сахара в Россию.

Кризис между Россией и Белоруссией будет иметь и уже имеет весьма ощутимые последствия. Во-первых, для отношений между двумя странами. Конфликт в действительности не окончен: Россия намерена и дальше оказывать давление на экономику Белоруссии (угрозой введения пошлин на белорусские товары). Лукашенко вновь пригрозил «уйти на Запад», сказав, что готов «дружить хоть с чертом» ради сохранения суверенитета страны. Более того, он назвал «дурацким» стратегический для России Североевропейский трубопровод. Тем самым, в ближайшее время можно будет ожидать новые витки конфликта в двусторонних отношениях. Россия будет стремиться увеличивать «нагрузку» на экономику Белоруссии, а Белоруссия будет всеми силами сопротивляться этому.vВо-вторых, отношения России и Белоруссии приобрели новый характер: Лукашенко теперь будет гораздо сложнее игнорировать интересы России, учитывая увеличение зависимости от российской экономики. Причем нагрузка на экономику Белоруссии будет расти. Так, до 2011 года Белоруссия постепенно должна будет перейти к рыночной цене на газ. Учитывая, что цена в $100 за кубометр газа находится для бюджета страны и без того на грани допустимого, Москва имеет шанс добиться реализации своей схемы частичной оплаты газа и/или нефти «политическим бартером». Показательна позиция Михаила Фрадкова, который уже после завершения кризиса признал, что «фактически мы вернулись в правовое поле 1995 года». Таким образом, Москва намерена начать выстраивать отношения с Белоруссией «с нуля».

В-третьих, кризис нанес ущерб репутации России как надежного поставщика энергоресурсов, даже несмотря на то, что действия Лукашенко на Западе не признаются легитимными. Учитывая, что прекращение поставок энергоресурсов в Европу происходит уже не в первый раз, а репутация России и так была весьма подпорчена, отключение транзита нефти было расценено Западом как подтверждение использования энергетического оружия в политических целях. Интересно, что Запад в этот раз реагировал более спокойно, но более определенно, однозначно выражая озабоченность ситуацией вокруг поставок нефти. ЕС, в частности, потребовал «полных и немедленных» объяснений. Федеральный канцлер Германии Ангела Меркель заявила о «разрушении доверия» ЕС к России в вопросах поставок энергоносителей. Госпожа Меркель заявила, что считает, что сокращение поставок нефти в ЕС было произведено Россией, причем «без предварительных консультаций». Все это негативно скажется на продвижении Россией своей новой энергетической стратегии, которая должна лечь в основу нового соглашения с ЕС. Евросоюз же получит дополнительный аргумент в пользу либерализации и диверсификации торговли газом на своей территории.

Россия победила в конфликте с Белоруссией, но этот успех носит ограниченный характер. С одной стороны, Кремль не сумел добиться в полной мере ни одной поставленной задачи («Белтрансгаз» де-факто контролировать «Газпрому» будет непросто, льготный режим с Белоруссией хотя и ужесточен, но все же сохраняется, вопросы оплаты российских энергоресурсов не удалось увязать с «политическими уступами»). Однако, с другой стороны, характер отношений поменялся, и это дает России преимущество в будущем: рычаги влияния на экономическую систему Белоруссии укрепились, и Кремль, без сомнения, намерен этим пользоваться.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати