23.02.2008 | Алексей Макаркин

Независимость Косова – основные проблемы

Проблема провозглашения независимости Косова имеет несколько измерений. Она важна для международного сообщества в целом, для Сербии и многонационального населения Косова и для России как постоянного члена Совета Безопасности ООН, по позициям которой нанесен сильный удар. По сути дела, речь идет о пересмотре «правил игры», установившихся после Второй мировой войны и предусматривавших легитимацию новых государств через инструмент ООН.

Косово и ООН

В последнее десятилетие роль ООН подвергалась «двойной» ревизии. Первоначально под вопрос была поставлена ее функция по легитимации применения силы в международных отношениях: речь шла о военных действиях против стран – членов ООН, которые не были одобрены этой организацией – Сербии (1999 год) и Ирака (2003 год). Впрочем, в период «холодной войны» вооруженное вмешательство в обход ООН было нередким явлением – достаточно вспомнить «доктрину Брежнева», во исполнение которой СССР вторгся в Чехословакию в 1968 году. Или военную акцию США на Гренаде в 1983 году, которая была обоснована просьбой со стороны государств-соседей этого небольшого карибского государства (при этом американцы не поставили в известность даже британскую королеву – номинального главу Гренады – хотя и согласовали вторжение с представлявшим ее особу генерал-губернатором). Однако период «холодной войны» отличался системным биполярным противостоянием, в ходе которого существовала масса «горячих точек», где активно конкурировали крупнейшие мировые игроки. При этом явное вторжение, по сути своей, мало отличалось от его более замаскированных форм.

Окончание «холодной войны» создало иллюзию возможности урегулирования конфликтов с помощью международных организаций, в первую очередь, ООН – тем более, что существовал ряд прецедентов, позволявших надеяться на создание общепризнанного механизма урегулирования конфликтов, в том числе и с применением таких средств как санкции разной степени жесткости и даже, в качестве крайней меры, вооруженной силы. Можно вспомнить в связи с этим консолидированную позицию международного сообщества в отношении Ирака, оккупировавшего в 1990 Кувейт (Саддам Хусейн действовал в рамках логики «холодной войны», когда можно было играть на противоречиях великих держав, и был весьма удивлен, когда США и горбачевский СССР совместно выступили против него). Равно как были приняты весьма жесткие санкции против Югославии Слободана Милошевича.

В настоящее время интересы России и Китая – двух постоянных членов Совета Безопасности – существенно расходятся с приоритетами США, а в ряде случаев – и большинства стран Европы. Период «романтических отношений» между Западом и Россией закончился еще в середине 1990-х годов, и Москва перестала одобрять действия Запада, которые вели к дальнейшему усилению позиций последнего. Уже в конце 1990-х годов косовский кризис, связанный с этническими чистками албанского населения края, привел к диаметрально противоположным позициям Запада, с одной стороны, и России и Китая, с другой. Военная операция против режима Милошевича была проведена силами НАТО, занявшими в этом случае консенсусную позицию. Спустя четыре года, перед иракской войной, сформированная американцами коалиция не включала ряд их европейских союзников, в том числе занявших ярко выраженную антивоенную позицию Франции (постоянного члена Совбеза) и Германии.

Таким образом, и в период после «холодной войны» роль ООН в разрешении конфликтов так не приобрела эксклюзивного характера, а представления начала 1990-х годов были пересмотрены. Однако, в любом случае, за ООН сохранилась другая функция, которая принадлежала ей и в период «холодной войны» - право включения в свой состав новых независимых государств, что придавало им дополнительную легитимность. Действительно, Турецкая республика Северного Кипра так не получила международного признания (исключая Турцию), не став членом ООН. Равно как и недолговременная история республики Биафра, отделявшейся от Нигерии во второй половине 60-х годов, также прошла в «непризнанном» режиме, и Катанга (алмазная провинция, пытавшаяся отделиться от Конго), и до сих существующая Сахарская арабская демократическая республика (САДР). Появившиеся в 90-е годы после распада СССР непризнанные государства – Нагорный Карабах, Приднестровье, Южная Осетия, Абхазия – также не прошли легитимации со стороны ООН, которая придерживается универсального принципа невозможности отделения части государства в случае несогласия с этим центрального правительства; если, разумеется, в национальном законодательстве не зафиксировано право на отделение.

Таким образом, бывшие республики распавшихся СССР и Югославии стали членами ООН, тогда как экс-автономии (в том числе и Косово), не имевшие такого права, не получили такого статуса. Ни одно этих непризнанных государств не получило признания со стороны другого государства. Так, Россия осуществляет неофициальный протекторат над тремя непризнанными государствами, но при этом не имеет дипломатических отношений ни с одним из них. Впрочем, вхождение в состав ООН не является единственным критерием легитимности – в течение десятилетий членами этой организации не были такие вполне легитимные страны как КНР («китайское» место в ООН и его Совбезе до начала 70-х годов занимал Тайвань), ГДР и ФРГ, Северная и Южная Кореи. В данном случае легитимность определялась не членством в ООН, а достаточно широким международным признанием. Однако это были исключения, связанные с последствием войн.

Теперь Косово, провозгласившее в одностороннем порядке независимость, старается идти по этому пути. Оно уже получило признание значительного количества государств и, насколько можно судить, количество таких стран существенно увеличится. По состоянию на 25 февраля независимость Косова уже признали ведущие государства Запада – США, Великобритания, Франция, Германия, Италия (пять стран, входящих в G8) - а также Эстония, Латвия, Дания, Австралия, Австрия, Норвегия, Сенегал, Тайвань (в то же время от признания независимости воздерживается Китай, не намеренный, однако, идти на серьезный конфликт с Западом по этому вопросу), Турция, Албания, Афганистан. О своем намерении признать в самое ближайшее время независимость Косово заявили Бельгия, Финляндия, Швеция, Болгария, Венгрия и Польша. Представляется, что уже в краткосрочной перспективе к ним могут присоединиться исламские государства, которые сочувствуют своим единоверцам из Косова. Кроме того, наличие в списке Сенегала свидетельствует о том, что в числе признавших могут оказаться и другие африканские страны, которые заинтересованы в позитивных отношениях с крупнейшими западными государствами.

Что касается других членов G8, то Канада и Япония не высказали четкого отношения к вопросу о признании независимости Косова, хотя и не заявили о своем принципиальном ее неприятии. Но если японская дипломатия, скорее, проявляет принципиальную осторожность (она ссылается, в частности, на традиционно хорошие отношения своей страны с Сербией), то Канада опасается создать прецедент, который может быть использован квебекскими националистами. Однако вполне возможно, что в среднесрочной перспективе они все же признают Косово – Япония выдержит паузу, а Канада может пойти навстречу США, заинтересованном в расширении количества стран, признавших Косово. Не исключено, что к ближайшему саммиту G8 Россия может оказаться единственной страной – членом этого «элитного клуба», не признающего самопровозглашенное государство.

Впрочем, ряд европейских стран уже объявили о своем принципиально негативном отношении к независимости Косова – это Кипр, Греция, Испания, Румыния. Три из четырех государств имеют собственные проблемы, которые заставляют их проявлять сдержанность в отношении инициативы косоваров. Так, Кипр разделен на две части (греческую и турецкую), в Испании есть сильное сепаратистское движение басков, в Румынии – значительное венгерское меньшинство, проживающее в Трансильвании. Что касается Греции, то здесь могла сработать православная идентичность (которая, впрочем, оказалась неактуальной в случае с Болгарией – историческим конкурентом Сербии на Балканах). Еще несколько стран (в частности, Чехия и Словакия) воздерживаются от признания Косово, но не занимают столь жесткой позиции как предыдущие четыре.

Однако «раскол Европы» выглядит хотя и важным, но не решающим фактором в вопросе о легитимации косовской независимости. Дело в том, что все европейские страны проголосовали за направление в Косово гражданской миссии, в состав которой войдут полицейские, прокуроры, судьи, юристы, таможенники, тюремщики и другие чиновники, которые официально должны будут оказывать помощь косоварам в деле подъема их правоохранительных органов до стандартов ЕС. Однако речь идет не просто о консультантах – члены миссии получают право принимать самостоятельные решения в обход официальных властей самопровозглашенного государства. Таким образом, Евросоюз консенсусно решил сделать Косово своим неформальным протекторатом.

Таким образом, опробуется механизм легитимации независимости – через создание «коалиции» стран, которые признают новое государство. Пока что Запад утверждает, что пример Косова не будет прецедентом для других подобных случаев, что, как представляется, связано с двумя обстоятельствами. Первый, официальный, аргумент состоит в том, что в Косове прошли этнические чистки, виновными в которых однозначно признаются сербы. Второй, неофициальный, аргумент – невозможность создать сколько-нибудь влиятельные «коалиции», которые могли бы признать любое из других непризнанных государств. В то же время реализация такого механизма объективно стимулирует сепаратистские движения к усилению своей активности, что, как представляется, не учитывается сторонниками его внедрения в международную практику.

Сербский и российский факторы

Очевидно, что Сербия является главным проигравшим в результате провозглашения независимости Косова. Весь политический класс страны, исключая небольшую Либерально-демократическую партию, не намерен смириться с поражением. В то же время никто из сербских политиков не может предложить реального выхода из сложившейся ситуации. Радикальная партия настаивает на максимально жестком подходе, взаимоотношения внутри правительственной коалиции носят ярко выраженный конкурентный характер. Если Демократическая партия Сербии премьер-министра Воислава Коштуницы занимает более жесткую позицию (следуя настроениям своих избирателей, которые в противном случае могут уйти к радикалам), то остальные партии реально готовы к компромиссам с Европой, но в настоящее время вынуждены дистанцироваться от слишком прозападной политической позиции, которая в настоящее время непопулярна в стране.

Раскол политического класса привел к тому, что сформулировать единую позицию по вопросу о Косово так и не удалось. Радикалы вместе с демократами Коштуницы и утратившими большую часть популярности социалистами (бывшей партией Милошевича) организовали самый масштабный митинг в истории Сербии, который проигнорировали другие партии, в том числе и демократы президента Бориса Тадича. Однако часть участников митинга вышли из-под контроля его организаторов. Вместо того, чтобы присутствовать на молебне в соборе Святого Саввы, они начали штурмовать западные посольства и мародерствовать в магазинах. Первое еще более испортило репутацию Сербии на международной арене, осложнив возможности для отстаивания ее позиции (об этом, в частности, заявил и министр иностранных дел России Сергей Лавров). Второе в определенной степени дискредитировало активистов борьбы против независимости Косова внутри страны.

Что касается правительства, то оно с самого начала приняло решение воздержаться от крайних мер типа вооруженного вмешательства и энергетического бойкота. Фактически единственным способом противодействия стал отзыв сербских послов из стран, признавших независимость Косова, однако такая тактика является недостаточно эффективной – она не является сдерживающим фактором для тех стран, которые принимают решения о признании нового государства. Существует представление о том, что это решение носит временный характер, и со временем послы вернутся в соответствующие страны. Тем более, что Сербия не собирается прекращать дипломатические отношения с данными странами (как это делала в 1950-е годы ФРГ со странами, официально признавшими ГДР). Есть основания предполагать, что и европейская интеграция Сербии приостановлена только на время. Сейчас на неопределенный срок отложено подписание соглашения о партнерстве Сербии с Евросоюзом, но европейцы демонстрируют желание в любой момент вернуться к этому вопросу. Представляется, что в среднесрочной перспективе правительство Сербии пойдет навстречу Евросоюзу – когда накал эмоций схлынет и ситуация станет более спокойной.

При этом существует еще одна проблема, имеющая долгосрочный характер. При решении косовского вопроса западные страны, как представляется, ориентировались на опыт Боснии и Герцеговины, где после гражданской войны удалось «развести по углам» враждующие стороны и стабилизировать ситуацию, добившись «худого мира». Однако в Косово реализуется совсем другая схема – против раздела края выступали как сербы, так и албанцы. Большинство сербов проживает на севере самопровозглашенного государства (сейчас они находятся под защитой миротворцев), но основные сербские святыни в регионе расположены значительно южнее, в местах компактного проживания албанцев. Однако как миротворцы, так и гражданская миссия Евросоюза рано или поздно покинут территорию Косова, и насилие может вспыхнуть снова, и его жертвами станет сербское меньшинство. Поэтому есть основания полагать, что со временем сторонам придется пойти на компромисс, предоставив северной части Косова автономию или даже присоединив его к Сербии (понятно, что сейчас сербское общество к такому сценарию не готово, а в нынешней сербской Конституции Косово однозначно является неотъемлемой частью территории страны). Вопрос об автономии рассматривался еще в так называемом «Плане Ахтисаари», отвергнутом сербской стороной – не исключено, что часть его положений все же будет реализована в том или ином виде. Албанцы согласились на этот план и, следовательно, не могут возражать против автономии – при этом они, разумеется, будут сопротивляться отделению севера и способны согласиться с ним лишь в случае сильного давления со стороны Запада.

Россия в настоящее время позиционирует себя как ближайший сторонник Сербии, но может оказать ей лишь очень скромную помощь, так как ее возможности существенно ограничены. Тот факт, что «коалиция» сторонников независимости Косова действует в обход ООН, девальвирует роль России как постоянного члена Совета Безопасности ООН. Ее влияние в G8 недостаточно велико. Показательна позиция Госдепартамента США, который высказал внешне парадоксальную точку зрения о том, что Россия оказалась в изоляции по косовскому вопросу. На это российский МИД обоснованно ответил, что Косово признано лишь меньшинством стран, и поэтому говорить об изоляции невозможно. Однако, представляется, что США имели в виду изоляцию именно в составе «восьмерки», где только Россия занимает подчеркнуто просербскую позицию.

Кроме того, России не удается консолидировать страны СНГ для поддержки Сербии. Большинство из них публично отказались поддержать независимость Косова – об этом, кроме России, заявили Белоруссия, Молдавия, Грузия, Азербайджан, Киргизия, Таджикистан, Казахстан. Понятно, что Молдавия, Грузия и Азербайджан имеют собственные территориальные проблемы, не позволяющие солидаризироваться с косоварами (как бы этого не хотелось прозападному правительству Грузии), а остальные страны считают одним из приоритетов своей политики позитивные отношения с Россией. В то же время четыре страны – Украина, Армения, Туркмения и Узбекистан – не высказали свою позицию. При этом Армения потенциально может быть заинтересована в легитимации косовской независимости, учитывая актуальную для страны карабахскую проблему, и сдерживающим фактором может стать позиция России (пока что министр иностранных дел Армении Вардан Осканян заявил, что данный вопрос обсуждается, и решение будет обнародовано в нужное для страны время). Украина также намерена выстраивать позитивные отношения с Западом, особенно перед саммитом стран НАТО, на котором должно быть принято решение о формате дальнейших отношений этой страны с альянсом.

Что касается возможности признания Россией независимости Абхазии и Южной Осетии, то эта тема реально не стоит в повестке дня – и одним из сдерживающих факторов является ситуация внутри СНГ. Понятно, что в этом случае организация может фактически прекратить свое существование из-за практически неизбежного выхода из нее Грузии, а также проблем с Азербайджаном (в карабахском вопросе) и кризиса в отношениях с Молдавией. Сейчас при активном посредничестве России идут консультации между молдавской и приднестровской сторонами о характере компромисса на основе формальной федерации и реальной конфедерации. Понятно, что признание закавказских непризнанных государств может резко повысить претензии Тирасполя и сорвать сложный процесс урегулирования. Кроме того, Россия не может создать сколько-нибудь влиятельную «коалицию» для признания Абхазии и Южной Осетии, подобную той, которую западные страны сформировали в связи с легитимацией независимости Косова. Наконец, признание независимости может создать опасный прецедент на постсоветском пространстве, способный в будущем обернуться против российских интересов.

Таким образом, демонстрируя сочувствие по отношении к Сербии и, скорее всего, повышая уровень контактов (политических, экономических, культурных и др.) с непризнанными государствами на территории СНГ, российская власть будет действовать достаточно осторожно, учитывая существующие реалии и политические риски. При этом вопрос о роли Совета Безопасности ООН для России носит принципиальный характер, и она приложит все усилия для того, чтобы не допустить ее дальнейшего снижения.

Версия для печати