27.11.2008 | Сергей Маркедонов

Коллизия МСУ

25 ноября 2008 года республиканский парламент Кабардино-Балкарии (КБР) в первом чтении принял ряд законопроектов, которые вносят изменения в региональный закон «О статусе и границах муниципальных образований». И хотя, на первый взгляд сами заголовки закона и поправок к нему выглядит обычным процедурным мероприятием, в реальности значение этого вопроса для республики нельзя недооценивать.

Реализация закона о местном самоуправлении (ФЗ № 131) на Северном Кавказе - задача не только местного уровня. Это - проверка эффективности всей российской «властной вертикали». Муниципальная реформа в этом проблемном российском регионе - это практически повсеместная коллизия между этническими границами той или иной территории и административным размежеванием. Заметим, что эти коллизии происходят в регионе, в котором нет развитых правовых процедур, но где доминируют массовые представления об этнической собственности на землю.

25 ноября 2008 года парламент КБР во внесенных изменениях рассмотрел границы таких населенных пунктов, как селения Кашхатау, Бабугент, Безенги, Верхняя Балкария, Верхний Баксан, Былым, Кенделен, поселка Эльбрус и города Тырныауз. Во всех отмеченных выше населенных пунктах компактно проживает балкарское население. Данный вопрос был рассмотрен во исполнение определения Конституционного суда РФ от 3 апреля 2007 г. по жалобе граждан КБР, оспоривших в высшей судебной инстанции России серию республиканских законодательных актов, принятых «в развитие» муниципальной реформы (Федерального закона № 131). По поводу определения КС президент республики Арсен Каноков также направил в парламент специальное письмо.

Напомним, что жители республики обжаловали два законодательных акта «Об административно-территориальном устройстве КБР» и «О статусе и границах муниципальных образований в КБР». Оба этих «спорных» документа были приняты в феврале 2005 года (в то время президентские полномочия еще исполнял предшественник нынешнего президента республики Валерий Коков) во исполнение федерального закона № 131. Основной сутью этих законов, вызвавших и обращение в КС РФ, и массовое недовольство, стало установление так называемых «межселенных территорий». Согласно российскому муниципальному праву к «межселенным» относятся территории, которые находятся вне границ поселений, входят непосредственно в состав муниципального района. Они могут образовываться на территориях России с низкой плотностью населения. При этом их площадь может определяться по-разному. На «межселенных территориях» все вопросы местного значения решаются муниципальным районом, соответственно и все местные доходы поступают в бюджет муниципального района. В случае с КБР под «межселенные территории» попали несколько преимущественно балкарских селений, которые были присоединены к муниципальному образованию Нальчик, то есть столице республики. С точки зрения местных жителей при таком сценарии они могли бы понести очень существенные потери. Во-первых, они боялись утратить статус селян, а с ней и 25-процентную надбавку к окладам бюджетников (для населения балкарских сел - это чувствительная потеря). Во-вторых, лишало муниципалитеты доходов, так как они теперь должны были идти непосредственно в муниципальный центр. В-третьих, «объединение» этих территорий со столичным городом (а любой столичный город в субъекте РФ - это своя «Москва» с сопутствующей стольному граду дороговизной) привело к необходимости платить более высокие налоги на недвижимость. В-четвертых, не в последнюю очередь сработал этнический фактор. Нальчик- город по преимуществу русско-кабардинский. Естественно, с соответствующей ролью этнических групп в бизнесе и в бюрократических структурах. Все это также провоцировало фобии (страхи, что « не наши» будут управлять «нашими»). Отсюда и активизация балкарских организаций, и обращения в различные судебные инстанции и исполнительные органы власти. Весной-летом 2005 года они провели несколько массовых акций. 8 июня 2005 года они обратились к тогдашнему президенту Владимиру Путину с требованием добиться пересмотра и отмены закона КБР "О статусе и границах муниципальных образований" и взять под контроль процессы передела собственности в Приэльбрусье. Затем последовало обращение в Конституционный суд, который 17 июля 2006 года отказался от рассмотрения обращения жителей балкарских сел. В своем решении конституционные судьи сослались на то, что два принятых в республике закона не противоречат Федеральному закону № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления», а сами статьи ФЗ заявители не оспаривали. Далее Совет старейшин балкарского народа также направил жалобу в Конституционный Суд РФ, который 3 июля 2007 года вынес следующее определение: «выделение межселенных территорий допускается только на территориях с низкой плотностью населения». Таким образом, высшая судебная инстанция России фактически воспроизвела правовое обоснование для установления «межселенных земель» (территории с низкой плотностью населения).

Следует отметить, что определение КС от 3 июля 2007 года принял во внимание президент КБР. Он направил в парламент республике письмо, в котором отметил, что Кабардино-Балкария не является территорией с низкой плотностью населения, а потому попросил высший представительный орган вернуться к рассмотрению «муниципального вопроса». 25 ноября 2008 года решение было принято с учетом мнения балкарской общественности. Отсюда его позитивная оценка парламентского решения лидером Совета старейшин балкарского народа Исмаилом Сабанчиевым.

Конечно, за первым чтением последуют неизбежная доработка и детализация. Однако общий тренд представляется скорее позитивным. Во-первых, власть не ушла в глухую оборону от жалоб и протестов местных жителей. Во-вторых, следует отметить реакцию на определение высшей судебной инстанции РФ (президент республики направил по этому поводу специальное письмо в парламент). В-третьих, возможный этнический конфликт удалось погасить (по крайней мере, не раздуть и не запустить) политическими и правовыми методами, что является положительным примером для всего Северного Кавказа. Однако в этой связи необходимо и извлечение уроков на будущее. И не только для конкретно взятого региона. В конце концов, в ноябре 2008 года было исправлено то, что не слишком предусмотрительно пытались ввести три с лишним года назад. Внедрение основ местного самоуправления (то власти, которая ближе всех находится к народу) не должно происходить под «один аршин». Следует более внимательно относиться к местной специфике, отказываясь от готовых штампов. Если региональная власть должна в максимальной степени соответствовать общим стандартам, то местный уровень в наибольшей степени должен учитывать все российское многообразие.

Версия для печати