23.12.2008 | Сергей Маркедонов

ОБСЕ в Грузии: миссия невыполнима

В начале будущего года Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) прекращает деятельность своей наблюдательной миссии в Грузии. Действие мандата ОБСЕ заканчивается в последний день уходящего года. Ранее Финляндия (которая до конца года занимает пост председателя в ОБСЕ) предлагала продлить мандат до марта 2009 года, чтобы обеспечить определенную преемственность. Все дело в том, что следующим председателем в Организации будет Греция (которую многие считают той европейской страной, которая может легче других находить общий язык с Москвой). Финские дипломаты надеялись, что греки смогли бы найти консенсус относительно тех параметров, в соответствие с которыми миссия могла бы продолжить работу в Грузии. Однако надежды уходящего председателя не были реализованы.

Консенсус по поводу тех основ, на которых должна базироваться миссия, был не найден. А «техническое продление» мандата до конца марта 2009 года не получило поддержки со стороны России. В итоге председатель постоянного совета ОБСЕ Анти Турунен заявил 22 декабря 2008 года, что уже практически через неделю, то есть, начиная с 1 января 2009 года начнется «вывод миссии». По его словам, «свертывание» миссии может потребовать 2-3 месяца. По словам постоянного представителя России в ОБСЕ Анвара Азимова, такое «свертывание» позволит Организации сэкономить 18 миллионов евро. Можно добавить также, что это позволит и минимизировать «интернационализацию» мирного урегулирования на Южном Кавказе, к чему Москва всегда относилась болезненно и эмоционально.

Напомним, что Миссия ОБСЕ в Грузии была создана в декабре 1992 года для того самого «интернационального участия» в процессе мирного урегулирования. Как заявляют официальные документы ОБСЕ, главной целью миссия была (и оставалась до последнего момента) помощь «Правительству Грузии в сфере разрешения конфликтов, демократизации, прав человека и верховенства закона». Согласно первоначальному мандату Миссии, принятому 13 декабря 1992 года, она должна была «продвигать переговорный процесс между конфликтующими сторонами в Грузии, который должен быть нацелен на достижение политического решения». Затем мандат Миссии расширялся. Он включал в себя пункты касательно грузино-осетинского, грузино-абхазского конфликта, Грузии в целом, мониторинга российско-грузинской границы. Но главными пунктами, конечно же, были этнополитические конфликты. В особенности грузино-осетинский конфликт, т.к. грузино-абхазский находился также в поле зрения Миссии ООН.

В марте 1994 года в отношении грузино-осетинского конфликта были включены такие пункты, как «облегчение создания широкого политического пространства, в котором политическое решение могло бы быть достигнуто на базе принципов СБСЕ (до 1994 года ОБСЕ называлась Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе - С.М.). Предполагалась также «интенсификация дискуссий со всеми сторонами конфликта, включая организацию «круглых столов», чтобы исключить источники насилия и найти политические возможности для восстановления диалога». Особая роль отводилась мониторингу, относящемуся к «совместным миротворческим силам (включая и грузинские миротворческие силы - С.М.)». Мандат также предполагал создание «форм контакта между военными командирами сил в контексте переговоров со стороны СБСЕ», «сбору информации о военной ситуации, проведению расследований по нарушениям режима прекращения огня», «привлечению внимания местных командиров к возможным политическим последствиям возможных военных акций». Время показало, что в ходе интенсивной «разморозки конфликта» в 2004-2008 гг. именно эта часть мандата Миссии ОБСЕ (расширенная в 1994 году) оказалась не слишком удовлетворительной. Миссионеры фиксировали факты нарушения, но должной интерпретации им не давали. Нередко была и односторонность в интерпретациях таких нарушений. Начиная с марта 1994 года, Миссия также получила в качестве одной из приоритетных задач взаимодействие со Смешанной контрольной комиссией (куда помимо РФ и Грузии входили также две Осетии, Северная – субъект в составе России и Южная, формально считавшаяся всеми, включая и Москву частью Грузии).

Нынешние дипломатические споры вокруг наблюдательной миссии ОБСЕ вызваны серьезными изменениями геополитического ландшафта всего Южного Кавказа. Нельзя не увидеть, что пункты мандата Миссии ОБСЕ в Грузии политически устарели. Особенно в тех пунктах, где речь идет об СКК, режиме прекращения огня, взаимодействии с «местными военными» и «миротворцами». Все эти пункты были из другой жизни. Из той, где был «замороженный конфликт», действовали Дагомысские соглашения (благодаря которым и был сформирован формат СКК и многосторонняя миротворческая операция). После «пятидневной войны» все эти реалии остались в прошлом. И признание Москвой независимости Абхазии и Южной Осетии даже не самое главное в этом. Сегодня европейские и американские дипломаты выражают недовольство позицией Москвы, которая фактически заблокировала пролонгацию наблюдательной миссии ОБСЕ. Наверное, следует согласиться, что лишние свидетели Москве действительно не нужны. Но следует признать и другую не менее важную истину. Миссия ОБСЕ была возможна только в старых рамках, в той жизни, где дух Дагомыса не был просто пустой формальностью. Многие авторитеты из ОБСЕ (а также дипломаты из стран-членов этой Организации) четыре года с упорством, достойным лучшего применения твердили, что статус-кво мешает разрешению конфликта, а «замороженное состояние» вредит прогрессу.

Теперь нет «замороженного состояния», но именно этот состояние придавало миссионерам какой-то смысл. Сегодня Южная Осетия- это не просто сторона конфликта. Это уже не непризнанная республика, а частично признанное государство (хотя кому-то это кажется нонсенсом на фоне большего по территории и численности субъекта в составе России Северной Осетии). А потому миссия ОБСЕ в Грузии уже не может в таком же формате находиться в Южной Осетии хотя бы потому, что ее мандат уже не вписывается в новые реалии. Это вовсе не означает, что этой миссии там вообще не должно быть. Но она должна называться по-другому, а ее мандат должен быть существенным образом скорректирован.

Но консенсус по этому вопросу трудно достижим. Грузия не признает независимости Южной Осетии. За сохранение прежнего мандата выступает и США с европейскими союзниками. Но в этом случае сторонникам незыблемости мандата миссии надо бы более внимательно работать с источниками. Мандат миссии предполагает «вовлечение в работу СКК». Но где теперь СКК? За весь 2007 год прошло только 1 результативное заседание этой комиссии. Он же предполагает мониторингу «совместных миротворческих сил»? Так эти силы перестали быть совместными и миротворческими еще до «пятидневной войны». Вспомним, как грузинских миротворцев еще до начала боевых действий переподчинили Минобороны Грузии. Не будем забывать, что и Россия от политической медиации перешла к поддержке одной из конфликтующих сторон и превратилась в гаранта безопасности двух бывших грузинских автономий. То есть вопрос даже не в том, что Россия требует от миссионеров договариваться о работе непосредственно с властями в Сухуми и в Цхинвали. Те задачи, которые ставились ОБСЕ в 1992-1994 гг. (и которые до сих пор значатся на официальном интернет- сайте Организации), сегодня не адекватны ситуации.

Все это, подчеркнем еще раз, не означает того, что «миссия окончена, забудьте!». Тот же Анвар Азимов резонно заявляет, что «в истории ОБСЕ были случаи, когда миссия открывалась в стране, которая не являлась участником ОБСЕ и не была признана ее другими членами, как это было в 1992 году в Македонии. Кроме того, в Сербии до сих пор работают две миссии - в Белграде и Приштине». Есть и другие прецеденты такого рода. В 1998-2001 гг. в Подгорице (столице Черногории, на тот момент субъекта Союзной Республики Югославия, ставшей в 2003 году частью конфедерации Сербии и Черногории) работал офис бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека. Напомним, что, несмотря на более, чем 50 признаний Косово (у Южной Осети и Абхазии всего полтора, т.к. Никарагуа пока что не готово к установлению дипломатических отношений с бывшими грузинскими автономиями) экс-сербский край не признан ООН, а два постоянных члена Совбеза РФ и КНР заблокируют любое рассмотрение перспектив этого вопроса. Следовательно, с политико-правовой точки зрения и Косово, и Абхазия с Южной Осетией находятся в одной весовой категории - частично признанных образований. Что не мешает ОБСЕ работать в Приштине «по отдельному графику». Следовательно, говорить о «полном уходе» ОБСЕ (что уже делается в Грузии) было бы неверно. Необходимы поиски компромиссных решений, к которым готова та же осетинская сторона. Мурат Джиоев, глава МИД Южной Осетии 8 декабря 2008 года обсуждал перспективы открытия отдельного от Грузии офиса Миссии ОБСЕ в Южной Осетии с министром иностранных дел Финляндии (то есть по статусу председателем Организации).

Этот вопрос возникал и в ходе переговоров в Женеве (третий декабрьский раунд). Наверное, рассчитывать на быстрые прорывы в этом вопросе нельзя. Однако и Москва, и ее политические клиенты считают необходимым хотя бы минимальный уровень международного присутствия. Иначе хотя бы постепенная и половинчатая легитимация новых геополитических реалий будет затруднена. Естественно, Грузия, США и ЕС готовы к интернационализации, но Запад, прежде всего, не готов к жесткой конфронтации с Россией и ее действительной изоляции.

Следовательно, есть шанс, что после прекращения работы наблюдательной миссии переговоры между «заинтересованными сторонами» будут продолжены. Другой вопрос, скоро ли будет найдена устраивающая всех «развязка».

Версия для печати