26.12.2008

Елена Панфилова: «Без реальной политической конкуренции внутри правящих элит достижения какого-то результата в борьбе с коррупцией, вряд ли, возможно»

25 декабря Президент Дмитрий Медведев подписал пакет антикоррупционных законов, поставив точку под 8-месячными дискуссиями, спорами и обсуждениями о сути и направлении стратегии противодействия коррупции. В связи с этим «Политком.Ру» побеседовал с Еленой Панфиловой генеральным директором Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р».

- В мае этого года президент объявил о необходимости провести планомерную и системную борьбу с коррупцией: были созданы советы, рабочие группы, проводились совещания, дискуссии для выработки пакета антикоррупционных законов. На Ваш взгляд, были ли осуществлены все необходимые процедуры для создания системной программы борьбы с коррупцией, или все-таки наше руководство что-то пропустило?

- На этот вопрос можно очень долго отвечать, потому что улучшать те планы, те проекты, которые были внесены, как часть этой президентской большой антикоррупционной инициативы, можно до бесконечности. Но я остановлюсь на главном: что не было сделано или что было сделано, на мой взгляд, не совсем так. При создании, внесении и принятии всего этого инициативного пакета по противодействию коррупции не было достаточной публичности и общественного участия. По большому счету, общество и страну только информировали о том, что будет делаться, как это будет делаться и что идет процесс составления таких важных для людей, для страны законопроектов. Общественное обсуждение было сведено к минимуму: два-три круглых стола в Общественной палате, если вообще их было два-три, а не меньше. Это, конечно, не общественное обсуждение, не публичная дискуссия. А суть вообще всех этих законопроектов и всей этой деятельности по противодействию коррупции, безусловно, затрагивает самые коренные интересы каждого российского гражданина, поэтому мне кажется, что все это можно было значительно более публично организовать.

- А был ли проведен предварительный мониторинг коррупции в России для того, чтобы знать, с чем бороться, в каких масштабах и размерах?

- Было проведено несколько исследований, что называется, вдогонку, уже после того, как был подписан майский указ президента, после того, как был представлен и принят национальный план по противодействию коррупции. В сентябре были оглашены данные исследования ФОМа, которое, как было сказано, проводилось в развитии тех задач, которые поставил президент. Но я должна сказать, что практически лишь половина того, на что стоило бы обратить внимание при таком мониторинге, было отражено в этом исследовании, потому что за его скобками осталось разделение коррупции на коррупцию бытовую и на коррупцию административную, коррупционные практики граждан, коррупционные практики малого и среднего бизнеса. Именно изучению того, где конкретно гражданин и бизнесмен сталкиваются с коррупцией, не было уделено достаточного внимания.

- То есть фактически главное они пропустили?

- К сожалению, исследование больше отражало восприятие, что люди в целом думают и в целом представляют себе о коррупции. А какие услуги гражданину и какие области взаимодействия бизнесменам представляются наиболее проблемными остались вне этого исследования.

- Как Вы оцениваете содержательность пакета антикоррупционных законопроектов, внесенных этой осенью президентом? Какие можно назвать достоинства, а какие недостатки?

- Первое и основное достоинство, я об этом уже неоднократно говорила, то, что этот пакет законопроектов внесли. Так долго на протяжении нашей истории нам обещали, что вот-вот что-то будет, но ничего не происходило, поэтому сам факт того, что из слов дело начинает перекладываться не просто на бумагу, а на осязаемые документы, само по себе произвело позитивное впечатление. Второе достоинство заключается в том, что законопроект начинается с определения коррупции. Да, оно неполное, да, я еще скажу, что с ним не так. Но оно, по крайней мере, есть, и оно ставит точку под бесконечной дискуссией, которые были посвящены последние пятнадцать лет антикоррупционной деятельности в России, с чем же надо бороться. Определение коррупции, безусловно, должно быть и это плюс, что законодательный проект стартует с определения. Третья положительная вещь, что в принципе логика законопроекта отталкивается не от каких-то доморощенных инициатив, а от некого рамочного общемирового представления о том, из чего должно состоять противодействие коррупции в стране, а именно - законодательные инициативы, предотвращение, преследование, антикоррупционное образование, - все это в той или иной мере отражено в законопроектах.

Теперь о том, что с законопроектом не так. Вернемся к определению: к сожалению, определение полностью сфокусировано на материальной коррупции, поскольку в определении отражены только те коррупционные ситуации, которые приводят к получению материальной выгоды. А мы все прекрасно понимаем, что коррупция может принести нематериальную выгоду: карьерная, политическая и другая. И выкидывать это за скобки определения коррупции, которое будет использоваться для целей нашего законодательства и нашей антикоррпционной деятельности, крайне неправильно. Второе – концептуально в нашем законодательстве не была решена проблема единства требований ко всей публичной сфере. По всему пакету их четырех законопроектов, а теперь уже законов, рассыпаны требования: ограничения санкции для государственных служащих, правоохранительных служащих, судей и т.д., - все разбегаются мелким бесом, оставляя довольно много больших дыр. Мы прекрасно понимаем, что государственные корпорации это тоже публичная сфера, но сотрудников государственных корпораций мы с трудом найдем во всех этих законопроектах и законах. Мы прекрасно понимаем, что коррупция может случиться и там и требования нужно вносить и для них. Высшие должностные лица тоже хитро спрятаны внутри всех этих новых инициатив. В результате, если мы посмотрим, какие новые требования выдвигаются именно для предотвращения коррупции, в данном случае имеются ввиду требования к служебному поведению, требования к декларированию, требования к избежанию и регулированию конфликта интересов, то там все так сформулировано, что ощущения, точнее, не просто ощущения, а структуры единства требований не возникает.

- Вы говорили про политическую коррупцию, не могли бы Вы более подробно раскрыть это понятие?

- Сейчас я доберусь до политической коррупции, но предварительно я хотела бы отметить еще один минус или недостаток законопроектов. Третья проблема заключается в том, что в антикоррупционных законопроектах отражено очень много намерений при том, что инструменты для реализации этих намерений отсутствуют. Скажем, процедуры для общественного контроля, для предоставления гражданам информации о деятельности государственных органов, проверки тех же самых деклараций, разрешения реально существующих конфликтов финансовых и имущественных интересов. Как бы они там есть и о них сказано, но как на практике это все будет реализовываться, как и кто будет координировать всю эту деятельность, не понятно. Вроде бы, написано, что антикоррупционная деятельность должна координироваться, а кто и как это будет делать - это в дальнейшем определит президент Российской Федерации. Эти вот неконкретные отсылочные нормы, конечно, снижают эффективность всего этого дела, а где-то и сводят на нет.

А что касается политической коррупции, она существует во всем мире. Проявляется в традиционной форме реализации теми или иными публичными должностными лицами такого взаимодействия с представителями частного сектора, в результате которого за мзду, за некие коррупционные дивиденды эти самые представители частного сектора начинают получать некие преференции, некие дополнительные полномочия, некие дополнительные шоколадки и пряники. Чаще всего это связано с избирательным процессом и чаще всего в мировой практике, скажем так, это связано с тайной поддержкой избирательных кампаний, с тайным незаконным финансированием избирательных кампаний тех или иных политиков. Но может проявляться зачастую и вне избирательного процесса, когда те или иные частные лица или бизнес-структуры осуществляют незаконные платежи тем или иным политикам с целями того, что называется незаконным лоббированием. В таких формах политическая коррупция проявляется и у нас в России. Однако в Российской Федерации и в странах с советским социалистическим прошлым мы наблюдаем такую форму политической коррупции как злоупотребление административным ресурсом, когда политики, наделенные возможностью распоряжаться публичными ресурсами, публичными финансами, используют их на не общественного блага, а на достижении личных или корпоративных политических целей. Вот это и есть суть политической коррупции.

- Вернемся теперь к пакету антикоррупционных законопроектов. В течение обсуждения депутаты очень часто указывали на этическую сторону, так скажем, доносительства. И президент вступал в эту дискуссию, и эксперты. Вот как Вы относитесь к этой мере, когда чиновников обязывают сообщать вышестоящему руководству о склонении их к коррупционным действиям или о коррупции других чиновников?

- Насколько я знаю, в конечном итоге при втором чтении норма об обязанности сообщать о фактах коррупции других чиновников была исключена, и оставлена только норма сообщать, если вдруг чиновнику напрямую предлагают взятку или предлагают поучаствовать в коррупционной схеме. В целом, говоря об этой дискуссии о доносительстве, я должна сказать, что я прекрасно понимаю, что над всеми нами реет наследие бывшего советского прошлого, призрак 1937 года, когда все друг на друга доносили, т мы все помним, чем все это кончилось. Да, это имеет место быть, в нашей исторической и генетической памяти этот «инпринт» существует и довольно сильно на нас влияет. Но при этом я хочу повернуть это обсуждение в несколько другую сторону, а, давайте, порассуждаем о смысле недоносительства. Предположим, некий чиновник существует у себя в департаменте или ведомстве, и он точно знает, что его коллега по этажу, по кабинету практикует коррупционные практики, обирает каких-то граждан или обирает каких-то бизнесменов. Вот это хорошо или плохо, что мы никоим образом не создаем для него безопасный, я обращаю внимание, безопасный способ, сообщить о таких фактах либо вышестоящему начальству, либо правоохранительным органам. Получается, если мы говорим о доносительстве в стиле «не надо, это плохо», тогда согласитесь, что недоносительство это тоже «не надо и плохо», потому что подобного рода несообщения об известных тому или иному должностному лицу фактах коррупции резко бьют по нашим правам как граждан, как налогоплательщиков, поскольку ущемляют наши интересы напрямую.

- Хорошо, четыре закона в антикоррупционном пакете приняты, а что еще необходимо предпринять для реализации планов по противодействию коррупции, на Ваш взгляд?

- Я думаю, что речь идет не о том, чтобы принять. Для начала надо бы, чтобы то, что принято, заработало, потому что проблемы-то не в объеме и качестве законов как таковых, а в практике правоприменения, то есть необходимо обеспечить, чтобы хотя бы те нормы, которые уже существуют в законах, реально стали применяться на практике. А дополнительно надо, как минимум, принять комплекс законодательных актов для реализации того института, о котором говорится в законопроекте, который называется общественный контроль. Необходимо регламентировать лоббистскую деятельность в Российской Федерации, необходимо принять законодательство, обеспечивающее доступ граждан к информации о деятельности государственных органов, необходимо прописать процедуры проверки деклараций публичных должностных лиц об их имуществе, установить систему и прописать инструменты разрешения конфликта интересов, особенно финансовых и имущественных. Это все надо делать, но тут ударение надо ставить на слово «делать», а не слово «надо». Это тот случай, когда лучше меньше, да лучше. Изменения к лучшему смогут произойти только тогда, когда начнут работать хоть какие-то из этих инструментов, но на практике реально, а не в будущем времени и не сослагательном наклонении.

- А вот исходя из Вашей экспертной оценки, какие перспективы антикоррупционной борьбы в России Вы видите? Многие эксперты пессимистичны на этот счет.

- Понимаете, этот пессимизм хорош, наверное, в каких-то других сферах. Понятное дело, что ситуация с коррупцией у нас достигла такого уровня и высот, что не делать ничего, ну, совершенно нельзя. И перспективы здесь совершенно очевидны, что либо власть будет пытаться что-то предпринять правильное, разумное, нужное и системное, либо общество должно, если власть ничего не делает, само пытаться искать те меры в рамках существующих возможностей, которые помогут, как минимум, защитить их самих от этого вымогательства, от этой бытовой коррупции. Речь не идет о том, что что-то либо будет делаться, либо нет, либо останется уровень нашей коррупции запредельным, либо не останется - те, кто уже прилагал усилия, чтоб каким-то образом повлиять на ситуацию с коррупцией, они так и будут это делать. Если власть решит спустить это дело на тормозах, особо-то повлиять мы на это не сможем, значит, придется осуществлять это какими-то общественными заместительными мерами.

- И вот напоследок назовите, пожалуйста, слагаемые успеха антикоррупционной политики?

- Эти слагаемые успешной реализации антикоррупционной политики давно и хорошо известны. Это реальное верховенство закона, а не верховенство понятий, когда делается так, как договорились, а не по закону, - это раз. Реализация в стране реальных рыночных механизмов и свободы предпринимательства – это два. Существование в стране максимально свободных, - абсолютно свободных, не существует, - средств массовой информации, информирующих общество и о ситуации с коррупцией, и о реализации мер по противодействию коррупции – это три. Четвертое - это существование в стране реального и активного гражданского общества. Под гражданским обществом тут понимается не набор неких общественных организаций, которые бегают туда-сюда, а действительно заинтересованных в достижении каких-то совокупных общественных интересов граждан. Пятое - это, наверное, самое сложное в плане достижения, но не значит, что это невозможно, - это реальная политическая конкуренция, потому что только реальная политическая конкуренция может позволить сменить коррумпированного чиновника на чиновника заинтересованного в защите общественных интересов, коррумпированного мэра на мэра пекущегося не только о своем кармане, коррумпированного политика на того, кому граждане будут доверять. Без реальной политической конкуренции внутри правящих элит достижения какого-то результата в борьбе с коррупцией, вряд ли, возможно.

Подготовила Ольга Мефодьева

Версия для печати