19.01.2009 | Сергей Маркедонов

Выполнима ли Миссия ООН по наблюдению в Грузии?

После того, как в конце прошлого года Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) заявила о прекращении своей наблюдательной миссии в Грузии, актуализировался вопрос о форматах и перспективах работы другой международной миссии - под эгидой ООН. Напомним, что после признания независимости Абхазии и Южной Осетии Москва выступила за изменение деятельности ОБСЕ в конфликтном регионе. Суть позиции России такова: после августа 2008 года существует два независимых государства - Грузия и Южная Осетия, а потому должны существовать две отдельные миссии Организации соответственно в Тбилиси и в Цхинвали. Естественно, Грузия не смогла разделить подобный подход, считая и Южную Осетию, и Абхазию неотъемлемыми частями своей территории. Не найдя выхода из этого тупика, было принято решение о сворачивании миссии ОБСЕ.

В 2009 году история получила дальнейшее развитие. На заседании Постоянного Совета Организации в Вене 15 января Москва и Тбилиси снова озвучили свои позиции, не нацеленные на компромисс и уступки друг другу. Остальные же страны ОБСЕ столь же традиционно призвали стороны к консенсусу и поддержали принципы территориальной целостности Грузии. Пока же все ожидают истечения срока деятельности военных наблюдателей (их миссия завершится 18 февраля 2009 года), а самые профессиональные оптимисты полагают, что неизбежные технические затяжки с выводом миссии (и различных ее подразделений) дадут временной задел для переговоров и возможных компромиссов. Между тем, такие ожидания вряд ли можно считать продуктивными, поскольку трудно себе представить в реальной практике компромисс между территориальной целостностью Грузии (а сегодня миссия базируется на ее признании) и признанием статуса независимой Южной Осетии. В этом неопределенном (и в то же время очень определенном) состоянии на первый план вышло обсуждение перспектив ООН-овской миссии.

В тот день, когда в столице Австрии происходил поиск новых формул продления деятельности миссии ОБСЕ посол Чехии в РФ (в первой половине 2009 года именно эта страна будет председателем в Европейском Союзе) Мирослав Костелка заявил, что ЕС поддерживает пребывание Миссии ООН в Грузии. По словам чешского дипломата, Прага будет всячески поддерживать, во-первых, переговорный процесс в Женеве, а во-вторых, деятельности Миссии ООН по наблюдению в Грузии (МООНГ), которая нацелена на достижение мирного решения конфликта. Между тем очевидно, что вопрос о целесообразности и главное форматах продления работы МООНГ скоро будет предметом интенсивного обсуждения. 9 октября прошлого года Совет безопасности ООН принял резолюцию № 1839 о продлении работы МООНГ сроком на 4 месяца, то есть до 15 февраля 2009 года. Как говорится, февраль уже на носу, а за это время проблема грузино-абхазского конфликта (являющегося основной задачей Миссии) не стала более простой и более близкой к решению. Здесь, как и в случае с Миссией ОБСЕ на территории Южной Осетии существуют два подхода. Первый представлен Тбилиси. Оригинальностью он не отличается. Поскольку Абхазия рассматривается, как часть «единого Грузинского государства» Миссия не может быть переименована и должна продолжать свою работу, именно как «Миссия в Грузии». Второй подход – российско-абхазский (в отличие от Южной Осетии Сухуми более активен в продвижении своей собственной позиции и своего понимания перспектив конфликтного урегулирования) базируется на следующих тезисах. Его суть такова: работа самой Миссии в целом полезна, но с учетом новых реалий (признания абхазской независимости) было бы крайне желательно изменить ее статус и название, поскольку Абхазия уже не является частью Грузии. На сегодняшний же день география работы Миссии включает в себя два сектора (Гальский и Зугдидский), один из которых находится на территории Абхазии, а другой - на грузинской территории, а также зону отдельного контроля - Кодорское ущелье (после августа 2008 года перешедшего под абхазский контроль). Заметим, что в случае с работой Миссии ООН на территории Абхазии восприятие Москвы гораздо более позитивное, чем в случае с работой наблюдателей ОБСЕ в Южной Осетии.

В отличие от грузино-осетинского конфликта (долгое время считавшегося событием локального уровня) грузино-абхазский конфликт сразу же оказался в фокусе внимания ООН. Это, впрочем, легко объяснимо. Грузия была принята в ООН по рекомендации Совбеза 31 июля 1992 года, то есть всего за две недели до начала войны в Абхазии (войска Госсовета Грузии были введены туда 14 августа 1992 года). Поэтому уже в октябре 1992 года началось ООН-овское присутствие в регионе. В мае же 1993 года был назначен специальный представитель Генсека ООН по Грузии. МООНГ была создана резолюцией № 858 Совета безопасности от 24 августа 1993 года, то есть в период, когда военные действия между сторонами еще не завершились. Сухуми еще находился под контролем прогрузинского (и этнически грузинского) Совета министров «Абхазской автономии». До окончания военных действий оставался еще один месяц. Первоначально задачей МООНГ было осуществление мониторинга за Соглашением о прекращении огня между сторонами от 27 июля 1993 года. Однако июльское Соглашение не было выполнено. Грузинская сторона не осуществила полного отвода военных сил, а абхазская и вовсе предприняла в сентябре 1993 года решительное наступление на позиции своих противников. Финал этой истории хорошо известен. Тбилиси потерял контроль над Абхазией, началось строительство де-факто абхазской государственности без большей части грузинского населения бывшей автономии. Таким образом «дебют» МООНГ нельзя назвать слишком успешным.

Тем не менее, 21 июля 1994 года (то есть сразу же после начала миротворческой операции в Абхазии) Совет безопасности ООН принял резолюцию № 937 по поводу определения формата Миссии по наблюдению в Грузии. Интересно отметить, что накануне 9 мая 1994 года тогдашний Генеральный секретарь ООН Бутрас Гали представил в Совет Безопасности отчет, в котором заявил, что на территории Грузии отсутствуют условия для ввода на ее территорию де-юре войск ООН. По его мнению, задача поддержания мира могла быть решена российскими войсками (возможно впоследствии под флагом ООН или в составе ее контингента). Как бы то ни было, мандат Миссии должен был включать в себя такие аспекты, как обзор и наблюдение за выполнением грузинской и абхазской стороной Соглашения о прекращении огня и разделении сторон 1994 года (то есть Московских Соглашений). Среди задач, поставленных Советом безопасности ООН Миссии по наблюдению в Грузии, была и такая, как наблюдение за «операцией миротворческих сил СНГ» (фактически роль миротворцев взяла на себя Россия). В резолюции № 937, кстати говоря, была подчеркнута «ключевая важность прогресса на переговорах под эгидой ООН и при помощи России, как посредника». Таким образом, мандат МООНГ базировался на Московских соглашениях, которые позволяли сохранять режим прекращения огня и статус-кво после конфликта 1992-1993 гг. без них невозможно представить себе всю правовую базу последующей деятельности Миссии. Интересная деталь. МООНГ стояла на страже Московских соглашений, стремясь хотя бы внешне к объективности, подвергая критике и Грузию, и Россию за несоблюдение духа и буквы статей 1994 года.

Приведем весьма показательный пример. Незадолго до событий «пятидневной войны» 26 мая 2008 года Миссия наблюдателей ООН в Грузии (МООНГ) опубликовала доклад по итогам расследования инцидента, случившегося в Абхазии 20 апреля. Речь тогда шла об уничтожении грузинского беспилотного летательного аппарата. С самого начала официальный Тбилиси обвинил российские ВВС в уничтожении своего самолета, Москва же отрицала этот факт. В майском докладе Миссии говорилось, что видеозапись с бортовой камеры, зафиксировавшая атаку самолета, является подлинной. В тексте отчета речь шла также и о том, что атаковавший самолет удалился в воздушное пространство не какой-нибудь «третьей страны», а именно России. Но в то же самое время в тексте черным по белому было написано: «Полеты грузинских летательных аппаратов, как пилотируемых, так и беспилотных, над зоной конфликта представляют собой военные действия. И, таким образом, противоречат Московскому соглашению от 1994 года, в котором оговорено, что стороны должны придерживаться перемирия на земле, на море и воздухе и воздерживаться от любых военных действий». В отчете о деятельности Миссии за 14 лет работы говорится также, что «переговорный процесс был приостановлен после грузинской специальной операции в контролируемой Грузией верхней части Кодорского ущелья в июле 2006 года с заявленной целью восстановления законности и порядка. Абхазская сторона увидела в этом угрозу безопасности и нарушение Московских соглашений и прекратила диалог до разрешения ситуации там». Эти попытки МООНГ сохранить объективность не раз вызывали негативную реакцию со стороны Тбилиси.

Таким образом, смыслом и сутью Миссии было стоять на страже Московских соглашений. Но на сегодняшний день Соглашения от 1994 года уже не работают. Старый статус-кво разрушен, а новый только формируется. Попытки изменить статус-кво в Абхазии Тбилиси предпринимал неоднократно. Там было во время «малой войны» в Гальском районе в мае 1998 года, во время рейда Руслана Гелаева в Кодори в 2001 году, в ходе «кодорской операции» Саакашвили в 2006 году (последняя попытка стала точкой отчета системного разрушения статус-кво со стороны Грузии). Таким образом, первенство здесь у Грузии. Но в 2008 году еще до признания независимости Абхазии и Москва стала нарушать статус-кво (фактическое установление прямых отношений России с властями в Сухуми и в Цхинвали, введение железнодорожных войск в Абхазию, объявление условий возможного признания независимости). После же «пятидневной войны» и признания независимости Россия из миротворца и посредника окончательно превратилась в политического и военного покровителя, гаранта абхазской независимости.

Сама же Абхазия перешла в разряд «частично признанных государств». Грузия же вышла из СНГ (до августа 2008 года с формально-правовой точки зрения миротворческая миссия осуществлялась под эгидой Содружества, но лишь оценивалась ООН). На интернет-сайте Миссии эти факты признаются: «Контекст, в котором МООНГ действовала в течение 14 лет, значительно изменился». В этой связи не праздным является вопрос, насколько должна измениться сама Миссия. Ведь не может же она продолжать свою деятельность в неизменном виде при радикально изменившемся контексте!Впрочем, международным организациям и отдельным государствам не впервой жить и работать в параллельных мирах. Для США и ЕС (а также ОБСЕ за исключением РФ) существует «единая Грузия», а для России «единая Сербия» также продолжает наличествовать, хотя политические реалии не соответствуют подобной «политической географии». В работе Миссии ООН объективно заинтересована и Москва, и Сухуми. Это дает хотя бы косвенную легитимацию нового порядка (Миссия под любым названием будет принимать реалии хотя бы непублично). В сохранении МООНГ (со старым названием) кровно заинтересован официальный Тбилиси. Это - также хотя бы внешнее признание единства в реальности расколотого государства. Таким образом, главным становится вопрос о названии. Впрочем, учитывая более позитивное восприятие Миссии ООН (по сравнению с Миссией ОБСЕ) в Москве, есть шанс, что «терминологическая проблема» будет в данной ситуации столь острой.

Сергей Маркедонов - зав. отделом проблем межнациональных отношений Института политического и военного анализа, кандидат исторических наук

Версия для печати