23.03.2009 | Марина Войтенко

Бюджет-2009: рамки программы антикризисных мер

18 марта правительство Российской Федерации одобрило уточненный прогноз социально-экономического развития страны на 2009 год совместно с проектом программы антикризисных мер правительства РФ на 2009 году, а также проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов». Глава правительства признал, что речь идет не просто об адаптации бюджета к новым экономическим условиям, эти изменения носят принципиальный характер – «они определят нашу финансовую политику на среднесрочную перспективу».

Этого представления антикризисной программы, а вместе с ней нового федерального бюджета давно ожидали и экспертное, и бизнес сообщества. По мнению большинства аналитиков, текущий год в отношении глобальных темпов роста будет одним из худших со времен Второй мировой войны. Согласно последнему прогнозу Международного валютного фонда спад мировой экономики в этом году составит 1%. Ожидания Всемирного банка еще более пессимистичны - параметры спада варьируются от 1 до 2%. По расчетам МВФ - в Еврозоне и США - на 2,1-2,6%. Экономика Китая в 2009 году может показать самое значительное снижение темпов роста за последние 20 лет, ВВП страны вырастет не более чем на 5%. В крайне критическом состоянии находится экономика Великобритании – МВФ заявляет, что замедление темпов экономического роста продолжится и в следующем году. Это произойдет, даже, несмотря на то, что в 2010-ом спад в большинстве развитых стран все-таки должен смениться ростом, а пик кризиса придется на первый и второй кварталы 2009-го.

Прогноз Министерства экономического развития РФ в этом смысле полностью совпадает с ожиданиями МВФ и Всемирного банка. Положительный эффект принимаемых Россией антикризисных мер начнет заметно сказываться только к концу второго квартала. Темп роста ВВП в первом полугодии может снизиться на 4-5%, а спад инвестиций может составить до 15-18% (по году в целом – 13,8%). Предусматривается падение ВВП почти на 2,5%, уменьшение объемов промышленного производства на 7,4%, в том числе в обрабатывающей промышленности на 9,7%. В результате снижения мировых цен и физических объемов в 2009 году экспорт сократится на 45%. Это приведет к сжатию инвестиционной активности при слабом росте торговли и снижению реальных доходов населения, считают в Минэкономразвития.

Общая безработица, по прогнозу, увеличится до 6 млн человек в 2009 году, а уровень безработицы составит 8,2%. Правда, согласно опубликованным данным Росстата, в феврале безработица выросла почти на 21% за год и составила 6,4 млн человек, или 8,5% экономически активного населения. Реальная заработная плата, по статистике, в прошлом месяце выросла к январю на 1%, к февралю прошлого года - на 0,1%, до 17,58 тыс руб. в номинальном выражении. Реальные располагаемые денежные доходы населения выросли к предыдущему месяцу на 28,8%, к февралю 2008 года - снизились на 4,7%. МЭР ожидает снижения реальной зарплаты по итогам года на 4,1% по отношению к 2008 году. Падение доходов наемных работников, а также доходов от собственности и предпринимательской деятельности приведет к снижению реальных доходов населения на 8,3%.

Дефицит уточненного антикризисного бюджета России на 2009 год составит 7,4% ВВП, или 2 трлн 978,4 млрд рублей - почти 50% доходной части бюджета. Несмотря на снижение доходов, правительство не пошло на снижение расходов, а даже увеличило их на 667 млрд рублей. Предполагается, что не только в текущем году, но и несколько следующих лет федеральный бюджет, скорее всего, будет сводиться с дефицитом. Глава правительства признал, что речь идет не просто об адаптации бюджета к новым экономическим условиям, эти изменения носят принципиальный характер – «они определят нашу финансовую политику на среднесрочную перспективу». В связи с этим, премьер РФ ставит задачу снижения дефицита федерального бюджета РФ, начиная с 2010 г. «Правительству РФ уже сегодня необходимо иметь план снижения бюджетного дефицита и неукоснительно следовать ему в 2010 и последующих годах», - заявил В.Путин. По предварительным расчетам Минфина, в 2010 году дефицит не должен превысить 5% ВВП, в 2011 году - 3% ВВП.

Уточненный проект федерального бюджета на 2009 год рассчитан исходя из номинального объема ВВП в 40,42 трлн руб. и его снижения в реальном выражении на 2,2%, инфляции в 13%, среднегодовой цены на нефть Urals в $41 за баррель и среднегодового курса 35,1 руб. за доллар. Впервые за многие годы ключевая роль в наполнении уточненного бюджета России отводится налоговым поступлениями с физических и юридических лиц — резидентов РФ. «Не стоит рассчитывать на получение в ближайшее время дополнительных нефтяных сверхдоходов, которые «одним махом», одним щелчком позволят решить все проблемы. Такого не будет. Ключевую роль в наполнении бюджета призваны играть более традиционные доходные источники», — подчеркнул премьер.

Объем нефтегазового трансферта федеральному бюджету в 2009 году сохранен в сумме 2 трлн 531,1 млрд руб., а объем Резервного фонда - 5 трлн 147,5 млрд рублей. Как недавно сообщил вице-премьер, министр финансов А.Кудрин, в 2010 году в Резервный фонд поступит на 500 млрд руб. больше, чем это необходимо на формирование нефтегазового трансферта федеральному бюджету, а в 2011 г - на 1,5 трлн руб. больше. Таким образом, суммарно за два года дополнительно в Резервный фонд поступит на 2 трлн руб. больше. Эти средства могут быть дополнительно использованы на расходы федерального бюджета в будущем.

И хотя премьер особо подчеркнул, что «печатный станок» для покрытия дефицита включен не будет, эксперты делают по этому поводу ряд оговорок. Инфляция требует увеличения денежного агрегата М2 - вопрос лишь в том, в каком объеме. Резервный фонд, за счет которого планируется «погашать» дефицит бюджета, размещен в валюте, поэтому властям все равно придется воспользоваться «станком», чтобы напечатать рубли. Правда, процесс этот существенно отличается от проводимой в настоящий момент в США дополнительной эмиссии ничем не обеспеченных денег. Речь идет о том, что будут использоваться ранее накопленные ресурсы, которые были стерилизованы государством дабы избежать излишнего перегрева экономики. Аналитики финансового рынка уверены – эффект от подобных действий будет намного значительнее, чем от простой денежной эмиссии. Другое дело в том, что, если эти средства не будут востребованы предприятиями, а попадут на потребительский рынок, то и они могут негативно сказаться на росте инфляции.

Кроме того, очень важно как будут вести себя мировые рынки. Большинство экспертов сходится во мнении - если нефть упадет до 25-20 долларов за баррель, то включение печатного станка — единственный способ закрыть бюджет. Если же этого не произойдет, то удастся достичь какого-то разумного баланса. На настоящий момент рынок дает повод для оптимизма: На минувшей неделе цены на «черное золото» перешагнули психологически важный рубеж в $50 за баррель. К 18.00 по московскому времени в пятницу 20 марта баррель нефти марки Brent подорожал до $51,17. Поддержку рынку оказали планы Федеральной резервной системы США (ФРС) по дополнительным «вливаниям» в финансовую систему для укрепления экономики (речь идет об $1 трлн), а также снижение курса американской валюты по отношению к другим ведущим мировым валютам, что было обусловлено заявлением американского Центробанка о намерении выкупить долгосрочные облигации правительства США на общую сумму до $300 млрд. Однако часть трейдеров по-прежнему не уверена в том, что рынок нефти может расти во время рецессии. Кроме того, запасы нефти в США выросли из-за спада потребления, и некоторые аналитики предположили, что цена нефти не сможет удержаться на нынешнем уровне. Другие же считают, что начинает сказываться эффект от сокращения добычи Организацией стран-экспортеров нефти (ОПЕК). В то же время, Bank of America Securities-Merrill Lynch повысил прогноз средней цены на нефть в 2009 году до $52 за баррель с $50, ожидая сокращения предложения во втором полугодии, но снизил прогноз на 2010 год до $62 за баррель с $79, прогнозируя падение спроса. Эксперты полагают – если таким прогнозам суждено будет сбыться, то правительству РФ не придется прибегать к дополнительным заимствованиям на внешнем и внутреннем финансовых рынках.

В целом же новые параметры бюджета и прогнозные показатели социально экономического развития выглядят, по мнению аналитиков, весьма реалистичными и пока сохраняется надежда, что в третий раз переутверждать бюджет не понадобится. По мнению большинства экспертов, очень важно, чтобы средства на реализацию антикризисных мер начали использоваться уже сейчас, а не, скажем, к концу текущего года.

В документе, который власти вынесли на широкое публичное обсуждение, определено семь приоритетов действий – это социальная защита граждан, сохранение промышленного и технологического потенциала экономики, активизация внутреннего спроса, поддержка инновационных процессов, нацеленных на повышение эффективности экономики, снижение административных барьеров, поддержка национальной финансовой системы и реализация ответственной макроэкономической политики, нацеленной на снижение инфляции и восстановление роста. Всего на «антикризисное реагирование» выделяется почти 3 трлн рублей. В приложении к программе антикризисных действий «основные мероприятия Правительства РФ и Банка России по оздоровлению российской экономики в 2009 г.» дана подробная роспись размерности господдержки по четырем главным направлениям. На усиление социальной защиты, сохранение и создание рабочих мест будет израсходовано 463,8 млрд рублей. Еще 813,025 млрд рублей (в том числе 458,3 млрд рублей выпадающих налоговых доходов) выделяется на сохранение и повышение промышленного и технологического потенциала (включая общую поддержку реального сектора, отдельных отраслей экономики и работу с системообразующими предприятиями). На снижение административного давления на бизнес (прежде всего, на помощь малому и среднему предпринимательству) планируется потратить 36,2 млрд рублей. Дороже всего, однако, обойдется «повышение устойчивости национальной финансовой системы» - 1 трлн 655 млрд рублей. Из них: 1 трлн 55 млрд рублей – кредиты (в т.ч., субординированные) банкам, 300 млрд рублей – госгарантии по кредитам, 300 млрд рублей – поддержка антикризисных мер в субъектах Федерации (в виде дотаций и кредитов из федерального бюджета). Правительство не скрывает, что сами по себе предложения не новы, но теперь они приобрели форму документа, обсуждение которого должно завершиться к 10 апреля, после чего он поступит в Госдуму.

Экспертное сообщество позитивно оценивает факт итогового сокращения объема средств, выделяемых на финансирование антикризисных мероприятий с 12% ВВП примерно до 7,5% ВВП. Государство начинает более экономно и рачительно относится к собственным ограниченным ресурсам, что принципиально важно в условиях значительной неопределенности в развитии кризисных процессов и высокой вероятности увеличения расходов в сфере социальной политики (содействия сохранению человеческого капитала).Правительство уже заявило о четырех индексациях пенсий в этом году вместо ранее планировавшихся трех, кроме того, по сравнению с прежними планами будет увеличен размер индексации. Так, страховую часть пенсии планируется с 1 апреля повысить не на 15,6%, а на 17,5%, более того, поскольку за первое полугодие, скорее всего, инфляция превысит 6% (по состоянию на 16 марта она уже достигла 4,7%), законодательство потребует проведения дополнительной индексации. В связи с этим, с 1 августа планируется вторая индексация страховой части пенсий в размере 7,5%. Базовая часть пенсии (после первого ее увеличения с 1 марта) будет повышена с 1 декабря, рост составит 31,4% вместо планировавшихся ранее 26,5%. Индексация материнского капитала с 1 апреля с.г. составит 13%, а не 8,5%, как это планировалось ранее. Аналогичным образом будут индексированы денежные выплаты ветеранам войны и инвалидам, а также детские пособия. Однако эксперты опасаются, что эффект от этих мер уже во многом «съеден» инфляцией.

Согласно опубликованным на минувшей неделе Ромир-мониторинг результатам исследования панельных опросов домохозяйств, индекс изменения затрат домохозяйств на повседневное домашнее потребление – сократился на 0,9% к январю 2009 г. и вырос на 36,1% к февралю 2008 г. Аналогичные показатели в январе сократились на 19,7 к декабрю 2008 г. и выросли на 37,4 к январю 2008 г. Естественное послепраздничное падение расходов на домашнее потребление не сменилось их ростом в феврале. Семьи, в которых на члена семьи доходы превышают 16 тыс. рублей в месяц, в феврале 2009 года увеличили свои повседневные домашние расходы на 5,5%, расходы у среднедоходных групп (от 8 тыс до 16 тыс рублей в месяц на члена домохозяйства): упали на 5% (значение индекса 95% к январю 2009 года), а аналогичные затраты у низкодоходной группы (до 8 тыс рублей в месяц) снизились на 2,0. Приведенные данные подтверждают справедливость устоявшегося мнения о том, что кризис сильнее всего бьет по среднему классу. Во всех типах городов (кроме Москвы, сохраняющей лидирующее положение и по доходам домохозяйств, и по их расходам) семьи увеличили свои расходы по сравнению с зимой прошлого года на уровень рублевой инфляции, а в твердой валюте расходы упали на 10 -15%. Поэтому неудивительно, что экспертное сообщество считает заявленную в антикризисной программе задачу удержания роста цен в тех пределах, которые были зафиксированы в прошлом году, одним из главных приоритетов. Подчеркнем, что программа считает возможным замедление инфляции в 2010 г. до 10%, в 2011 – до 7,5%. В то же время уже появились оценки, что инфляция в 2009 г. может быть и ниже 10%.

Так, аналитики Merrill Lynch полагают, что инфляция в России не превысит в текущем году 9%Стоит также отметить положения антикризисной программы, посвященные проблеме национализации отдельных предприятий и секторов экономики. В документе отмечается, что в ходе реализации антикризисных мер происходит возрастание доли государства в собственности многих стран, особенно это касается промышленности и финансового сектора. «Однако эти процессы являются вынужденными в условиях противодействия кризису и не отражают стратегических намерений правительства ограничить роль частной собственности в российской экономике, — подчеркивается в программе. — По мере стабилизации социально-экономической ситуации государство будет сокращать свою долю во владении промышленными и финансовыми активами. Будет проведена приватизация в интересах эффективного собственника». Выдвижение частного бизнеса на роль главной движущей силы в преодолении рецессии является фактически безальтернативным. Тем не менее, готовность государства активно действовать на этом генеральном направлении для участников рынка, впрочем, до сих пор не очевидна. Укреплению доверия будут способствовать акцентированные меры, направленные на защиту конкуренции и частной собственности, а также четкие ориентиры на демонтаж в послекризисной финансовой системе избыточной доли государственных активов. Эти акценты крайне необходимы для формирования делового климата, стимулирующего собственные усилия частного бизнеса по адаптации к кризису.

Принципиально важным является сформулированный в программе тезис о том, что текущие экономические проблемы не отменяют стратегический курс на модернизацию. Поэтому задача антикризисного пакета также и в том, чтобы «стимулировать прогрессивные структурные и институциональные сдвиги». «Антикризисная политика будет последовательно сочетаться с мерами по комплексной модернизации российского общества».

Строго говоря, модернизационный эффект начинается уже с разворачивающейся дискуссии (своего рода мини-референдума) по содержанию предложенных мер. Будущий же законодательный статус документа предполагает постоянный экспертный и общественно-политический мониторинг реализации антикризисной программы.

Заметим также, что предложения по ее корректировке уже начали поступать в правительство. Среди первых из них – организация (с немедленной оплатой гражданам) системы разового выполнения общественных работ по строительству, ремонту и сносу ветхого и аварийного жилья, проведение экологических работ, очистка территорий. Предложено также объявить трехлетний мораторий на повышение любых налогов и освободить от уплаты подоходного налога лиц с доходами ниже прожиточного минимума. По мнению «Деловой России», существенно менее затратной антикризисной мерой, чем денежные вливания в банковскую систему, может стать предоставление налогового кредита по налогу на прибыль и НДС обрабатывающим предприятиям.

По экспертным оценкам, на новые меры, родившиеся по ходу обсуждения антикризисной программы, можно будет потратить около 0,6% ВВП, т.е. не более 240 млрд рублей. Такова размерность «живого творчества масс» в расчете на год. Само по себе это немало. Еще важнее – становление в РФ системы общественно-политических коммуникаций, которые формируют механизм коррекции регулятивных мер, а также «рамку» консенсуса вокруг приоритетов послекризисного развития. Госуправление экономикой начинает превращаться в экономическую политику.

Марина Войтенко – руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

Версия для печати