04.05.2009 | Марина Войтенко

Бюджет развития пенсионной системы

27 апреля заседание правительственной комиссии по бюджетным проектировкам дало старт работе над проектом бюджета на 2010 год и плановый период 2011-2012 годов. Перед правительством поставлена задача увязать бюджет с реализацией долгосрочных и среднесрочных планов правительства. Бюджет на 2010 и последующие два года предстоит принимать в условиях связанных глобальным экономическим кризисом целого ряда жестких ограничений, но он должен остаться бюджетом развития. Планируется снижение дефицита бюджета в 2010 году до 5%, в 2011 – до 3% ВВП, на 2012 год - 1%. Кроме того, подчеркнул В.Путин, бюджетные расходы на 2010 и плановый период 2011-2012 годов не должны провоцировать инфляцию, уровень которой, как ожидается, через три года составит не более 8%.

В первоочередном порядке должны быть профинансированы уже обозначенные приоритеты: развитие медицины, образование, создание условий для развития технологичных производств, инфраструктуры, вопросы безопасности и регионального развития. Согласно утвержденным в ноябре 2008 года Основным направлениям деятельности правительства до 2012 года, предполагается реализация 60 первоочередных проектов. Среди них усиление социальной защиты населения, обеспечение гарантий социальной и медицинской помощи, радикальное повышение инновационной активности в экономике, совершенствование правоприменительных институтов как условия эффективного функционирования экономической системы, защита частной собственности, повышение эффективности и надежности банковской системы, обеспечение макроэкономической сбалансированности и т.д. Премьер-министр РФ В.Путин обратил внимание на то, что разработку проектов «необходимо завершить в целом в запланированные сроки, то есть до 15 мая», и окончательно поставить точку в этой работе до 31 июля текущего года. Судя по всему, это уже должен быть не антикризисный, а посткризисный взгляд на экономическое развитие.

На прошедшем в начале минувшей недели заседании правительства рассмотрен и одобрен первый «пилотный проект» - развитие пенсионной системы. Основным ожидаемым результатом должно стать повышение уровня жизни пенсионеров до оптимального соотношения с уровнем жизни работающего населения. В рамках этапа реализации программы в 2010-2012 гг. ориентиром этого соотношения, по расчетам правительства, будет уровень жизни работников бюджетной сферы. На достижение этой цели направлена, в том числе, и такая мера как валоризация денежной оценки приобретенных пенсионных прав - повышение с 1 января 2010 г. денежной оценки пенсионных прав, приобретенных к 1 января 2002 г., на 10% с увеличением на 1% за каждый год трудового стажа, выработанного до 1 января 1991 г. Как сообщил на заседании правительства премьер-министр В.Путин, в 2010 году средний размер трудовой пенсии в России составит около 8 тысяч рублей, социальной - около 5 тысяч рублей. По его словам, к 2024 году правительство планирует довести средний размер пенсии до размера 2,5 прожиточного минимума. А, начиная с января будущего года, минимальный доход пенсионера не может быть ниже его прожиточного минимума.

Ожидается также повышение финансовой обеспеченности системы обязательного пенсионного страхования при снижении потребности в субсидировании выплаты пенсий за счет средств федерального бюджета. Для этого планируется переход от единого социального налога (ЕСН) к страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, обязательное медицинское страхование и обязательное социальное страхование. С целью облегчения в кризисный период налоговой нагрузки на бизнес предусмотрено сохранение в 2010 г. тарифов страховых взносов на уровне действующих ставок ЕСН - 26% и введение с 2011 до 2015 года переходного периода для страхователей, применяющих специальные и льготные налоговые режимы.

Согласно оценкам Минздравсоцразвития, в будущем году расходы государства на пенсионную систему в целом с учетом валоризации обойдутся казне в 4,2% ВВП (1,7 трлн рублей). При этом, как отметил вице-премьер, министр финансов А.Кудрин, дефицит пенсионной системы в 2010 году составит более триллиона рублей, что превышает 2,7% ВВП, согласно ныне действующему прогнозу на 2009 год. Бюджет Пенсионного фонда традиционно является дефицитным, однако прогнозируемый объем дефицита на текущий и будущий годы является рекордным на фоне показателей прежних лет.

Независимые эксперты предупреждают: нельзя исключить, что повышение пенсий обернется их скорым обесцениванием. Покрывать дефицит пенсионной системы планируется исключительно за счет бюджетных средств. Дополнительный источник - использование для поддержания пенсионной системы Фонда национального благосостояния. Однако на практике это означает дополнительную, пусть и техническую эмиссию рублей, что отрицательно скажется на сдерживании темпов инфляции.

Усложняется и задача снижения бюджетного дефицита. Так называемый коэффициент замещения – отношение средней пенсии к среднему заработку – упал за последние восемь лет с 30 до 24–25%. Попытка приближения этого показателя к 40%, т.е. стандартам Международной организации труда – здоровая тенденция. И, если бы это происходило за счет рыночного механизма самофинансирования пенсионной системы, вопросов бы не возникало. Однако в условиях кризиса коэффициент замещения будет повышен до 28% в этом году и еще выше – в 2010-ом за счет параллельно происходящих процессов снижения зарплат и опережающей индексации пенсий. В такой ситуации, уверен руководитель Экономической экспертной группы Е.Гурвич, поддержание достигнутого в 2010 году отношения средних пенсий к зарплате невозможно без регулярного повышения социального налога или без регулярного трансферта из бюджета. Многие эксперты предполагают: для того чтобы покрыть огромный дефицит и выполнить соцобязательства, не исключено, что властям придется пойти на увеличение объема внешних заимствований. А в Центре макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования считают, что государству для исполнения его социальных обязательств придется пойти на определенные жертвы: например, на сокращение административных расходов или урезание размеров инвестиционных проектов. В Минфине предупреждают о неминуемом секвестре расходов на 2010 год на 30% по сравнению с ранее запланированными (среднее сокращение на 2009 год было 22%). И не приходится сомневаться в том, что дискуссия о приоритетах основного финансового закона на 2010-2012 годы будет более острой, чем при корректировке бюджета на 2009 год.

С 2011 года, по подсчетам Минфина, дефицит пенсионного фонда будет уменьшаться за счет повышения ставок по страховым взносам, которые в 2010 году будут начисляться по плоской шкале – 26% с годовой зарплаты до 415 тыс. рублей в год, 0% - с зарплаты, превышающей этот размер. С 2011 года ставки страховых взносов с фонда заработной платы повышаются с 26 до 34%. По сути это означает, что с 2011 года за реализацию проекта «Развитие пенсионной системы» будет платить бизнес, увеличение налоговой нагрузки на который за счет реформы единого социального налога составит 800-850 млрд рублей. Тогда как совокупный эффект от ее снижения по всем видам налогов в 2009 г. составляет около 600 - 700 млрд рублей. Эксперты опасаются возврата к «серым» зарплатным схемам - сокрытия реальных заработков, как со стороны работодателей, так и самих работников. Стремление и тех, и других во время кризиса – просто выжить. А это означает снижение базы налогообложения, т.е. высока вероятность того, что ожидаемого дохода государство не получит. Правда, есть надежда на то, что к 1 января 2011 г., когда ставка будет повышена, ситуация в мировом хозяйстве, а следом за ним и в российской экономике, стабилизируется и предприятия более спокойно перенесут увеличение налоговой нагрузки. Да и государство не оставляет эту проблему без внимания.

27 апреля по итогам совещания о развитии пенсионной системы в среднесрочной перспективе, состоявшегося14 апреля, Президент РФ Д.Медведев поручил правительству «с учетом планируемого повышения тарифов социальных взносов с 2011 года рассмотреть целесообразность принятия мер, компенсирующих указанное повышение финансовой нагрузки на налогоплательщиков». В комментариях СМИ по итогам заседания правительственной комиссии по бюджетным проектировкам замминистра финансов - статс-секретарь РФ С.Шаталов подчеркнул, что дискуссия, связанная с заменой ЕСН, не закончена, и «вопрос совершенствования налоговой нагрузки с повестки дня не снят». Однако компенсацию возрастающей налоговой нагрузки за счет снижения НДС в силу большого дефицита бюджета большинство экспертов считают нецелесообразной. Остальные обнародованные на настоящий момент инициативы не охватывают всех участников экономического процесса. Так что вопрос компенсации выпадающих доходов и для работодателей, и для нанятых работников пока остается открытым.

В настоящее время уплата ЕСН производится в налоговую службу, а, следовательно, администрирование налога также на ФНС. Задачей 4 проекта «Развитие пенсионной системы» - «Установление страховых взносов на обязательное пенсионное страхование» предусматривается администрирование страховых взносов Пенсионным фондом РФ (мероприятие 4.1). По прогнозу Минздравсоцразвития, это должно обеспечить повышение коэффициента сбора с 94% до 97%. Новая система предусматривает поэтапный переход на ежеквартальный персонифицированный учет страховых взносов (в 2010-2011 гг. учет и отчетность раз в полгода, с 2012 г. – раз в квартал). На первый взгляд такая постановка вопроса – очевидный плюс – объем сборов увеличивается, контроль за идентификацией средств настоящих и будущих пенсионеров усиливается.

Однако переход к новой системе администрирования потребует весьма значительных дополнительных трат. Неделей ранее замглавы Минфина С.Шаталов выступал против администрирования социальных платежей ПФР. Главный аргумент: в этом случае необходимо будет не только сформировать специальное законодательство, но и набрать 10 тысяч сотрудников, которые будут работать параллельно с налоговиками. По словам главы ПФР А.Дроздова, в будущем фонд постарается оптимизировать штат. Между тем уже в 2010 году будет набрано 5 тыс. сотрудников, на обеспечение деятельности которых, включая зарплату, необходимо 1,5 млрд рублей. Еще 5 тыс. человек потребуется в 2011 году для распространения данных поквартально на персонифицированные счета. Значительный рост нагрузки на бюджет посчитать не трудно.

В Фонде также не скрывают, что главный риск для работодателя при переходе на страховые платежи - увеличение количества проверок на предмет своевременности и полноты перечисления платежей. Тогда как в ходе заседания комиссии по бюджетным проектировкам премьер-министр В.Путин особо подчеркнул: «речь идет о совершенствовании оптимизации фискальной нагрузки. Особенное внимание нужно уделить совершенствованию налогового администрирования. Фискальная система должна становиться все более прозрачной, необременительной и комфортной для налогоплательщика – как для предприятий, так и для физических лиц. Нужно избавляться от разного рода лишних бумаг, справок, громоздких деклараций».

Несмотря на весь позитивный потенциал, заложенные в проекте «Развитие пенсионной системы» - валоризация, ежегодная индексация пенсий в соответствии с ростом средней заработной платы и т.п., эксперты сетуют на то, что «в стране не решается главная пенсионная проблема – то есть не создается самофинансирующаяся пенсионная система. Повышение же пенсий обеспечивается за счет госбюджета – то есть за счет сбора всех видов доходов бюджета», включая налоги на доходы физических лиц и социальные выплаты работающего населения. Между тем уже в обозримом будущем этих средств на финансирование пенсионных выплат будет недостаточно.

Согласно данным доклада ООН «Россия перед лицом демографических вызовов», очень скоро страна столкнется с резким ростом социальных иждивенцев при масштабном сокращении численности населения рабочих возрастов. Трудоспособное население к 2025 г. сократится - на 14 млн (По данным Росстата, темпы убыли уже составляют 1 млн человек в год). Доля пожилых работников увеличится с 14% до 23%. Ожидается, что через шесть лет иждивенцев будет уже 700 человек, а в 2025-м - 822 человека нетрудоспособного возраста на каждую тысячу работающих.

Попытка ответить на вызовы нового поколения, с которыми уже непосредственно столкнулась российская пенсионная система, предпринята с принятием закона №56-ФЗ от 30.04.2008 г. «О развитии накопительной части пенсионной системы и государственной поддержке формирования добровольных инвестиционных накоплений граждан», предполагающем развитие системы софинансирования пенсионных накоплений и экономическое стимулирование более позднего выхода на пенсию. Однако до настоящего времени не решены проблемы, касающиеся гарантий прав граждан на получение накопительной части трудовой пенсии (по условиям, размерам и срокам ее выплаты); введения института наследования пенсионных накоплений, обеспечения их доходности от вложений в финансовые инструменты и т.п. На фоне же усиления в предстоящие годы несбалансированности пенсионной системы и прогнозируемого Минфином РФ расходования средств из федерального бюджета и государственных резервных фондов на преодоление дефицита средств ПФР становится востребованным поиск альтернативных подходов к развитию части пенсионной системы.

В настоящее время одной из главных мировых тенденций является рост значения негосударственных пенсионных систем. Так, из 30 стран ОЭСР в 19-ти пенсионная система носит дотированный характер, в 13-ти странах источник – взносы работодателей, в 2-х - взносы работников, в 4-х странах – смешанные системы. При этом средний коэффициент замещения составляет 56% (оценка Е.Гурвича). Как правило, негосударственные накопительные пенсионные системы получают наибольшее развитие в странах со сравнительно низким коэффициентом замещения, дополняя недостаточность обязательных государственных пенсий. Следствием этого оказывается рост индивидуальных коэффициентов замещения, когда в располагаемых доходах пенсионера учитывается стоимость финансовых активов, находящихся в его собственности.

Заметим, что в США и Великобритании объем инвестированных пенсионных резервов составляет более 70%. Аналогичный показатель в России – 1,5% ВВП. Эксперты Института современного развития уверены: преодолеть такой разрыв в обозримый период времени (15-20 лет) возможно лишь путем формирования модели массового инвестиционного поведения населения, в которой собственно НПС являются лишь одним из принципиально важных элементов. Единственно возможный путь к этому - целенаправленный рост капитализации накопительной части пенсионной системы. Главными действующими силами подобной «смены точки зрения» будут выступать растущий российский средний класс, предъявляющий спрос на надежность условий увеличения его доходов, и экономическая необходимость формирования «длинных денег» в финансовой системе страны.

Отметим, что интенсивная и в целом пока результативная работа Правительства РФ по развитию социальной и страховой частей пенсионной системы уже в текущем году должна быть дополнена аналогичными серьезными решениями по накопительным пенсиям. Этого требует и необходимость обеспечения бюджетной сбалансированности, и чрезвычайно актуальная задача выстраивания в России конкурентоспособного национального финансового рынка.

Марина Войтенко – руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

Версия для печати