12.05.2009 | Марина Войтенко

Регионы на «очной ставке» с кризисом

6 мая вступил в силу закон о скорректированном бюджете страны на 2009 год. На этот раз основной финансовый документ страны во многих отношениях принципиально отличается от тех, которые принимались в предыдущие годы в силу сложившейся в мировой и российской экономиках кризисной ситуации. Вслед за Международным валютным фондом и Министерством экономического развития РФ Всемирный банк на минувшей неделе изменил свой прогноз по сокращению ВВП России в текущем году с 4,5% до 6%. Понятно, что по сравнению с прошлым годом структура бюджета должна была резко измениться. По расчетам экономистов, теперь каждый седьмой рубль, потраченный из государственной казны, пойдет на реализацию антикризисной программы. Но при этом новый бюджет сохранил свой главный приоритет - социальную направленность. Существенно снижаются общегосударственные расходы, в частности на содержание госаппарата – увеличение на 22% вместо 45% в 2008 г. При этом расходы на национальную экономику вырастут не на 5%, а на 70%. Трансферты внебюджетным фондам и региональным бюджетам вместо роста на 12% увеличатся на 29%.

Решения по сокращению нагрузки на региональные бюджеты, в том числе за счет увеличения минимальной доли федерального софинансирования с 5 до 40%, укрупнения федеральных субсидий, компенсации выпадающих доходов консолидированных бюджетов, были приняты еще в прошлом году. Однако, по мнению министра регионального развития В.Басаргина, этих мер может оказаться недостаточно. По оценке Минрегионразвития, доходная база региональных бюджетов по сравнению с 2008 годом снизится как минимум на 500 млрд рублей. Еще жестче прогноз Минфина: несбалансированность бюджетов субъектов РФ в 2009 году может составить 800-830 млрд рублей.

Минрегионразвития организовало постоянный мониторинг экономической и социальной ситуации в регионах. Его цель - определение субъектов Российской Федерации, испытывающих проблемы текущего развития, для последующего принятия необходимых мер федеральными органами исполнительной власти. Согласно представленному ведомством на минувшей неделе докладу, по состоянию на 1 апреля 2009 года объем кредиторской задолженности субъектов Российской Федерации увеличился по сравнению с началом года на 55%. Рост задолженности зафиксирован в 54 субъектах Российской Федерации. При этом в 30 регионах ее объем вырос более чем на 30%. К тому же анализ долговой емкости консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2009 года показывает, что только у 7 регионов доля государственного и муниципального долга в собственных налоговых и неналоговых доходах превышает 45%. К таким регионам относятся Чувашская Республика, Камчатский край, Брянская, Астраханская, Магаданская, Московская области и Чукотский автономный округ. Более чем в половине регионов соотношение государственного и муниципального долга к планируемым собственным налоговым и неналоговым доходам субъектов Российской Федерации составляет менее 15%.

Международные рейтинговые агентства уже снижают кредитные рейтинги российских регионов. В Standard&Poor`s полагают, что в условиях кризиса ключевыми становятся факторы наличия ликвидности, которые в краткосрочной перспективе будут перевешивать фундаментальные показатели экономического развития. В частности, чтобы погасить долгосрочные обязательства, регионы берут краткосрочные займы, повышая риски рефинансирования в 2009-2010 году. И, несмотря на все принимаемые государством меры, отмечают аналитики S&P, нет никакой уверенности в том, что федеральное правительство использует дополнительные средства для поддержки регионов, имеющих высокий уровень долга. По оценке агентства, в текущем году расходы регионов на погашение долговых обязательств составят 200 млрд рублей. К следующему году на фоне продолжающегося снижения доходов региональных бюджетов эти обязательства могут увеличиться на 35% до 270 млрд рублей.

Однако Минфин особого беспокойства по поводу заимствований регионов не проявляет. Эта сфера в настоящее время жестко регулируется Бюджетным кодексом. Во-первых, установлен запрет на выпуск регионами валютных обязательств до 2011 года. Исключение составляют случаи, когда средства привлекаются на рефинансирование ранее взятых обязательств. Во-вторых, установлено, что размер госдолга субъекта РФ не должен превышать объема его доходов. Причем для дотационных регионов с долей межбюджетных трансфертов свыше 60% этот норматив установлен на уровне 50%.

Между тем именно выпадающие доходы региональных бюджетов, обусловленные рецессией, послужили основным поводом для присвоения агентством Moody's прогноза «негативный» для рейтингов обязательств региональных и местных органов власти РФ. При этом у большинства из участвующих в рейтинге 24 регионов низкий или средний уровень долговой нагрузки - 11% от текущих доходов эмитента. В агентстве отмечают, что негативный прогноз по сектору в целом не означает автоматического понижения рейтингов или изменения прогноза по ним для конкретных эмитентов, то есть массовые дефолты регионам не грозят. Однако существенное сокращение поступлений в региональные и местные бюджеты вполне вероятно окажет понижающее давление на рейтинги в ближайшие 12-18 месяцев. По оценке экспертов, с учетом неналоговых доходов и федеральных трансфертов общие доходы регионов снизятся в среднем на 15%. Если с 2006 года налоговые поступления в региональные и местные бюджеты росли почти на 30% в год, то в 2009 году регионам придется столкнуться с падением доходов на 20%. Основное снижение прогнозируется по налогу на доходы физических лиц (до 10%) и налогу на прибыль (до 40%), на которые приходится значительная часть доходов региональных бюджетов.

Данные Росстата о социально-экономическом развитии РФ за I квартал показали, что экономика, скорее всего, с января находится «на дне». Вместе с тем каких-либо устойчивых позитивных сигналов о том, что в апреле она начала подниматься, не было. Промышленное производство в целом по России за январь – март сократилось на 14,3% по сравнению с тем же периодом 2008 года. В Новгородской области, Удмуртии, Кировской, Орловской, Нижегородской, Ульяновской, Самарской областях спад промышленности превысил среднероссийский более чем вдвое. По итогам первого квартала зафиксирован промышленный спад в 67 из 83 регионов страны. Для сравнения: годом ранее промышленность сокращалась в 24 субъектах федерации. Объемы строительства, снизившиеся по России на 19,3 процента, рухнули вдвое и больше в Костромской, Архангельской, Вологодской, Кировской, Новосибирской областях, Алтайском крае. На Чукотке падение превысило 70 процентов. Спад инвестиций сильней всего в Орловской (вдвое), Мурманской (в 3,4 раза) и Ульяновской (втрое) областях. По России в целом за январь-февраль инвестиции сократились на 10,4 процента.

Согласно консенсус-прогнозу основных макропоказателей в апреле, составленному ИА «Интерфакс» на основе опроса специалистов ведущих инвесткомпаний, банков и аналитических центров, проведенному в конце апреля, падение промышленности в РФ в апреле 2009 года составит 12,4%. Правда, в целом по году этот показатель скорректируется до 7,1%. В этом отношении ожидания экспертов несколько оптимистичнее, чем последний официальный прогноз правительства (одобренный в марте) - сокращение промпроизводства в 2009 году на 7,4%. Однако, в любом случае, говорить о возможности значительного увеличения поступлений от налога на прибыль в региональные бюджеты не приходится. Тем более, что по данным конъюнктурных опросов Института экономики переходного периода, положительные тенденции первых месяцев года в апреле не получили своего продолжения.

Низкий спрос, взлетевший в январе 2009 г. на первое место в рейтинге помех росту, к апрелю не изменил своего сдерживающего влияния на российскую промышленность и остался на уровне 67% упоминаний респондентов – худшее с марта 1999 года значение. Такой уровень оценок обеспечен положением в первую очередь в металлургической (снижение на 16 пунктов), пищевой (9 п.п.) и машиностроительной (6 п.п.) отраслях. Прогнозы изменения этого существенного для планов производства показателя вернулись в апреле на уровни декабря-января. Судя по всему, промышленность утратила надежду на замедление снижения продаж, появившуюся в феврале-марте, и вновь готовится к увеличению темпов сокращения спроса.

Отсутствие положительных тенденций в динамике спроса заставляет предприятия вновь обратиться к ценовым рычагам в борьбе за покупателей. В апреле промышленность снижала цены так же интенсивно, как и в январе 2009 г. Наиболее существенное снижение отпускных цен произошло в черной металлургии, стройиндустрии, машиностроении и пищевой отрасли.

Не внушает оптимизма и динамика розничного товарооборота. Обычно этот показатель «держится» дольше всех. Однако уже в конце 2008 года его темпы стали стремительно затухать. В феврале, впервые за последние годы снизился в годовом выражении на 2,4%, а в марте упал уже на 4,0%. Эта тенденция в ближайшие месяцы, на взгляд опрошенных ИА «Интерфакс» экономистов, будет только нарастать. В апреле ожидается снижение оборота розничной торговли на 4,5%, а по итогам всего 2009 года - на 3,6% (месяц назад ожидания консенсус-прогноза были более оптимистичны – падение на 1.1%). Оценки правительства до настоящего времени были более радужными - рост на 0,3%. Однако в последнем рабочем прогнозе Минэкономразвития уже предполагается падение на 4,9%. Таким образом, ни о каком повышении объемов поступлений от налога на прибыль и в этом секторе речи быть не может.

Следует отметить и значительную неравномерность динамики розничной торговли товарами и услугами по регионам. В I квартале 2009 года снижение объемов розничного товарооборота наблюдалось в 30 субъектах Российской Федерации, в марте 2009 года – в 51 регионе. Среди лидеров падения (на 6,7 – 23,3%) – Приморский край, Вологодская, Кемеровская, Новосибирская, Томская, Иркутская, Нижегородская, Ульяновская области, Санкт-Петербург. Снижение объемов платных услуг населению наблюдалось в 35 субъектах Российской Федерации, в марте 2009 года – в 40 регионах. Наибольшее снижение объемов платных услуг населению наблюдалось (среди крупных регионов) в Ярославской области – на 21%, Чувашской Республике, Смоленской, Костромской, Челябинской, Ульяновской, Новосибирской, Архангельской областях, Ненецком АО, Новосибирской, Костромской, Смоленской и Челябинской областях – на 5-16,4%.

В то же время показатель динамики розничного товарооборота – важный индикатор оценки социального самочувствия. За последние десять лет его ежегодный прирост составлял 13—15%. И столь резкое снижение свидетельствует об отказе населения от уже, казалось бы, привычных трат. Кроме того, с поправкой на девальвацию и инфляцию отрицательная динамика розничного товарооборота в пересчете не на рубли, а на физический объем потребляемых товаров и услуг будет еще ощутимей.

Есть еще один немаловажный факт, свидетельствующий о сокращении реальных доходов населения. По предварительным оценкам Минэкономразвития, сокращение прироста сбережений населения во вкладах, ценных бумагах и валюте в марте 2009 года по сравнению с мартом 2008 года составило 13%. Причем в январе падение было на уровне 6%, в феврале – всего 2%. Столь негативная динамика прироста сбережений на фоне менее существенного падения оборота розницы и платных услуг населению дает основание утверждать – потребление за счет докризисных накоплений сокращается медленнее, чем доходы.

По данным Росстата, реальные располагаемые денежные доходы российского населения - рассчитанные за вычетом обязательных платежей и скорректированные на индекс потребительских цен – за 1-й квартал 2009 г. снизились на 2,3% по сравнению с аналогичным периодом 2008 г. В марте 2009 г. реальные доходы повысились на 0,1% по сравнению с февралем 2009 г., но снизились на 0,1% по сравнению с мартом 2008 г. На первый взгляд совсем небольшое сокращение, и поводов для опасений возрастания нагрузки на региональные бюджеты нет. Если бы не одно «но» - такая видимая стабильность «обеспечена» неустойчивостью заработной платы.

Согласно результатам исследования кадрового холдинга «Анкор», несмотря на малозаметное снижение окладов (зарплаты в десяти крупных российских городах за первые три месяца 2009 года в целом снизились менее чем на 1%), девальвация рубля, отсутствие индексации и отказ работодателей от выплаты премий привели к резкому снижению реальных заработков - они упали более чем на 40%. По последним экспертным оценкам, фонд заработной платы предприятий окажется на 17% меньше, чем планировалось. Растет и задолженность по зарплате. По данным Минрегиона, по состоянию на 1 апреля она составила 3,9 млрд рублей. Значение показателя выросло по сравнению с началом года на 14%. Да и проблемы на рынке труда выглядят более серьезно, чем приведенная Росстатом общероссийская цифра безработицы – 9,5% от экономически активного населения. В пяти федеральных округах РФ она выше 10%. Среди промышленно развитых регионов уровень безработицы в 15% уже сейчас перешагнули Астраханская область и Коми. Во входящих в десятку крупнейших по численности экономически активного населения Татарии, Башкирии и Челябинской области численность безработных на конец марта превысила 10%. В остальных семи регионах этот показатель много ниже – 7,5%.

5 мая Минздравсоцразвития сообщило о том, что регистрируемая безработица в России впервые с начала финансового кризиса пошла на убыль. (За период с 23 по 29 апреля 2009 г. ее снижение составило 0,7%). Однако эксперты не спешат торжествовать по этому поводу. С одной стороны, видимая стабилизация на рынке труда обусловлена сезонным фактором: растет приток работников в сельское хозяйство, в торговлю и частное строительство. Тем не менее, в мае рост безработицы может продолжиться: сохраняется готовность промышленных предприятий к третьей волне сокращений (первая – октябрь-ноябрь 2008 г., вторая – январь-февраль 2009 г.). Об этом говорят сообщения о планируемых высвобождениях персонала на «Кировском заводе», «ГАЗе». Не исключают такой возможности и на КАМАЗе. Статистика Минздравсоцразвития также показывает рост различных видов остановки производства, что в будущем может привести к сокращениям. Только с 22 по 29 апреля намерения на этот счет заявили 1978 организаций.

Еще больше осложняют ситуацию более 2,5 млн человек, находящихся в неоплачиваемых и частично неоплачиваемых административных отпусках, а также переведенных по инициативе работодателя и по взаимному соглашению сторон на неполную рабочую неделю. В большинстве случаев работодатель таким образом сокращает показатель безработицы. Одновременно снижая фонд оплаты труда.

По данным статистического ведомства в среднем по стране падение доходов населения составило 3,3%. При этом в 15 регионах этот показатель превысил 10%-ную отметку. Доходы жителей Рязанской области упали на 22,7%, Новосибирской – на 23,1%, Ненецкого округа – на 33%. А в структуре денежных доходов населения России в 1-ом квартале 2009 г по сравнению с аналогичным периодом 2008 г существенно возросли доли социальных выплат и доходов от предпринимательской деятельности при снижении доли оплаты труда (включая скрытую заработную плату) и доходов от собственности. Для региональных бюджетов это означает сокращение поступлений от налога на доходы физических лиц при одновременном возрастании риска существенного увеличения социальных обязательств.

На пополнение доходной базы региональных бюджетов направлено решение активизировать введение местного налога на недвижимость, принятое неделей ранее на заседании правительственной комиссии по бюджетным проектировкам. В настоящее время за землю и строения на ней приходится платить разные налоги, которые идут в муниципальный или региональный бюджеты, а налогооблагаемая база рассчитывается от кадастровой стоимости земельного участка и оценки БТИ зданий и сооружений. Новый налог, рассчитываемый на основе приближенной к рыночной оценке, заменит налоги на имущество и на землю, тем самым, обеспечив рост поступлений в местные бюджеты. Однако большинство экспертов и участников рынка сомневается в эффективности форсирования событий в этом направлении.

Логика нового налога была заложена еще в период обсуждения вступившего в силу 1 марта 2008 года закона о государственном кадастре недвижимости. По некоторым экспертным оценкам, на прохождение этого пути потребовалось почти 10 лет. Только 1 марта текущего года началось создание единого ведомства – Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, но сам единый кадастр еще не создан. По оптимистичным докризисным оценкам, подготовка к переходу на новый налог могла быть закончена не раньше 2011 г. На пути реформы стоят реальные сложности. До введения единого налога на недвижимость должна быть разработана методика массовой, основанной на приближенных к рыночным показателям, оценки. Работу эту необходимо организовать и профинансировать. Потребует времени и подготовка к новому порядку налоговых инспекций. И каким бы заманчивым ни представлялся результат реформы, это долгий, кропотливый и дорогостоящий процесс.Наибольшего эффекта, по мнению экспертного сообщества, можно достичь, направляя государственные усилия на стимулирование конкретных предприятий, имеющих потенциал в плане модернизации и повышения производительности труда. Это понимают и в правительстве. Поэтому наряду с федеральным списком крупных системообразующих компаний, чья деятельность влияет на экономику всей страны, Министерство регионального развития подготовило перечень из 1148 компаний «регионального значения». Речь идет в основном о градообразующих предприятиях, которым поддержка необходима в первую очередь.

В новом федеральном бюджете заложено 300 млрд рублей дополнительно на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов. В целом же запланированная на этот год финансовая помощь регионам составляет 1,2 трлн рублей, что на 36% больше, чем в прошлом году. Эти средства включают в себя и трансферты на финансовую поддержку граждан, потерявших работу. Вполне понятно, что в сложившейся ситуации основным инструментом антикризисной региональной политики является прямая финансовая помощь. Однако оборотной стороной этой «медали» оказывается снижение мотивации у региональных властей наращивать собственный экономический потенциал, повышать занятость и проводить ответственную финансовую политику. Уже сейчас, по данным Минрегионразвития, большинство регионов «не реагируют на кризис и на настоящий момент не скорректировали параметры бюджетов». Что может привести к росту их долговых обязательств и существенному увеличению кредиторской задолженности, в том числе по оплате труда и социальным выплатам населению. По данным представленного на минувшей неделе мониторинга, Минрегионразвития уже сделало вывод о том, что 33 региона столкнутся с проблемой финансирования текущих расходов в 2009 году, 38 регионов частично профинансируют капитальные вложения, и только 11 регионов смогут полностью выполнить принятые обязательства.

На фоне появления в мировой экономике первых признаков оживления, а также учитывая беспрецедентный объем запланированных федеральных трансфертов (включая инвестиционные инфраструктурные проекты) положение российских регионов на настоящий момент можно расценить как тревожное, но не безнадежное. Однако теперь очень многое будет зависеть от действий региональных и еще в большей степени федеральных властей. Одной из действенных мер стимулирования, направленных на преодоление кризисных явлений с учетом дальнейшего поступательного развития, может стать реформирование межбюджетных отношений, в частности ужесточение требований по введению внешнего управления в регионах.

Еще более важны комплексные решения, которые бы увязывали воедино гарантии сохранения в полном объеме социальных обязательств федеральных и региональных властей перед гражданами, устойчивость доходов региональных и местных бюджетов (вплоть до передачи им части общефедеральных налогов и сборов), стимулирование малого и среднего предпринимательства. По мнению представителей самого бизнеса и большинства экспертов, есть основания ожидать, что новые инициативы в этом направлении будут предложены во второй половине мая в бюджетном послании Президента РФ Д.Медведева.

Марина Войтенко – руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

Версия для печати