22.06.2009 | Сергей Маркедонов

Миссия ООН более невыполнима

Миссия по наблюдению Организации объединенных наций (ООН) в Грузии (а это почти 150 миротворцев) прекращает свою работу. При голосовании в Совете безопасности ООН 15 июня 2009 года Россия применила право вето, заблокировав тем самым принятие резолюции о продлении мандата Миссии. Нельзя сказать, чтобы это решение стало политической сенсацией. Взгляды Москвы на возможные форматы деятельности международных институтов на территории Абхазии и Южной Осетии были известны задолго до «исторического решения» 15 июня. После «пятидневной войны» августа прошлого года позиция Кремля относительно международного присутствия в Грузии и бывших ее автономиях диаметрально разошлась с точкой зрения Вашингтона и Брюсселя…

Российская сторона, пойдя на признание независимости Абхазии и Южной Осетии, сформулировала следующий подход. Территориальная целостность Грузии, признаваемая до 26 августа прошлого года и странами Западного мира, и РФ, перестала существовать. С точки зрения Москвы, она перестала существовать не только де-факто (что признавали еще задолго до прошлого годы и американские, и европейские дипломаты), но и юридически. Считая независимость Абхазии и Южной Осетии не только фактически, но и юридически свершившимся фактом, Кремль выступил с инициативой переформатирования миссий ОБСЕ (Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе) и ООН. В соответствие с таким подходом, ни одна международная миссия, действовавшая на де-юре территории грузинского государства до августа 2008 года, не должна игнорировать новые реалии и считать свою деятельность работой «внутри Грузии».

В то же самое время США и их европейские союзники отказываются считать политико-юридическое решение Москвы от 26 августа 2008 года значимым не столько с политической, сколько с правовой точки зрения. Для США и ЕС Грузия продолжает оставаться территориальной целостной, абхазская и югоосетинская государственность фантомной, а решение Москвы о признании независимости двух бывших грузинских автономий скороспелым и конфронтационным. Взаимоисключающее понимание происходящих на Южном Кавказе процессов не могли не привести к тем результатам, которые мы сегодня имеем. И в Южной Осетии, и в Абхазии не будет международного присутствия. Напомним, что миссия ОБСЕ в Грузии была сосредоточена на грузино-осетинском конфликте, а миссия по наблюдению ООН в Грузии на грузино-абхазском. Однако и в случае с ОБСЕ, и в случае с ООН продление полномочий миссий осуществляется на основе консенсуса. К такому консенсусу не удалось прийти в обоих случаях.

Сначала была прекращена Миссия ОБСЕ. 22 декабря 2008 года Россия на заседании постоянного Совета ОБСЕ не согласилась на продление мандата Миссии. Однако в качестве компромисса в феврале 2009 года Москва согласилась на продление работы двадцати военных наблюдателей ОБСЕ (что не тождественно, конечно же, формату всей Миссии). Но 13 мая нынешнего года Россия воспользовалась своим правом вето и заблокировала продление полномочий для мандата Миссии Организации. Сразу хотелось бы оговорить принципиальный момент. В отличие от Миссии ООН в Грузии Миссия ОБСЕ вызывала у Москвы больше нареканий (она критиковалась за необъективность и односторонность).

Однако более конструктивный характер отношений с ООН-овцами не привел к принципиально иному результату. 13 февраля нынешнего года Совет безопасности ООН принял резолюцию № 1866, которая продлевала мандант Миссии ООН по наблюдению в Грузии на 4 месяца. Тогда и Москва, и Тбилиси выразили свое удовлетворение принятым решением. Однако февральское решение не отменяло того политико-правового тупика, в который зашли все заинтересованные стороны после августовских событий прошлого года.

Напомним, что Миссия ООН в Грузии (которая работала на абхазской территории) базировалась на Московских соглашениях 1994 года о прекращении огня и разделении конфликтующих сторон. Среди задач, поставленных Советом безопасности ООН Миссии по наблюдению в Грузии, была и такая, как наблюдение за «операцией миротворческих сил СНГ» (фактически роль миротворцев взяла на себя Россия). В резолюции № 937, кстати говоря, была подчеркнута «ключевая важность прогресса на переговорах под эгидой ООН и при помощи России, как посредника». Таким образом, мандат Миссии без Московских соглашений непонятен не с политической, не с правовой точки зрения. Между тем, на интернет-сайте Миссии эти факты открыто признаются: «Контекст, в котором МООНГ (абревеатура Миссии - С.М.) действовала в течение 14 лет, значительно изменился». В самом деле, Московские соглашения более не работают. При этом речь идет не о фактическом их невыполнении или срыве. Такие срывы не раз происходили с участием грузинской (события в Гальском районе в 1998 году, рейд на Кодорское ущелье в 2001 году и ввод туда военных подразделений в 2006 году, полеты беспилотных аппаратов в 2008 году) и российской (ввод подразделений железнодорожных войск, уничтожение грузинских самолетов в 2008 году) стороны. Но в августе 2008 года соглашения перестали быть и юридически значимым документом. 30 августа 2008 года аппарат государственного министра Грузии по вопросам реинтеграции Темури Якобашвили заявил, что Московские соглашения от 14 мая 1994 года «потеряли силу». Принимая данное решение, грузинская сторона руководствовалась постановлениями Парламента Грузии «О миротворческих силах, расположенных на территории Грузии» от 18 июля 2006 года и «Об оккупации территорий Грузии Российской Федерацией» от 28 августа 2008 года, а также чрезвычайным распоряжением правительства Грузии от 27 августа 2008 года». Российская же сторона с признанием независимости Абхазии прекратила свой миротворческий статус, став покровителем ее этнополитического самоопределения.

В этой связи возникает вопрос, на каком фундаменте могла бы базироваться деятельность Миссии ООН, само существование которой отражало реалии «той войны», то есть событий начала 1990-х годов, когда Москва признавала территориальную целостность Грузии, а официальный Тбилиси был заинтересован в РФ, как в посреднике и медиаторе. Сегодняшние реальности радикально отличаются от событий пятнадцатилетней давности. Но новые реальности не были учтены при выработке проекта о продлении мандата Миссии. Фактически все «креативные» предложения свелись к т.н. «техническому продлению» (то есть продлению миссии ради самой ее деятельности). Очевидно, что для Москвы любые упоминания о территориальной целостности Грузии (на чем настаивали США и страны Европы) оказались неприемлемыми.Однако, признавая негибкость американских и европейских дипломатов (не желающих видеть новые реалии на Южном Кавказе) вместе с тем, нельзя не отметить и определенную прямолинейность российских действий. Во-первых, признавать неадекватность мандата Миссии ООН в нынешних условиях - это не то же самое, что отрицать необходимость Миссии вообще. По словам российского постоянного представителя в ООН Виталия Чуркина, «коль скоро возникли такие противоречия, которые несовместимы с жизнью миссии и с возможностью подготовить новый проект резолюции, может быть, лучше дать спокойно этой миссии уйти в небытие». Но кто сказал, что новый проект нельзя подготовить через 3-4 месяца (то есть после очередного «технического продления»)? Внутри Грузии за это время многое могло бы произойти, и не факт, что это усилило бы ее популярность на Западе.

Во-вторых, очевидно, что вопрос о признании независимости того или иного государства - сложный и противоречивый процесс. Для того, чтобы КНР занял место в ООН вместо Китайской Республики (Тайвань) потребовалось два десятилетия (1949-1971 гг.). Косово также получило свои 53 признания не в 1998-1999 гг., а несколько позже. В этой связи рассчитывать на некий «коренной перелом» в отношении к Абхазии и Южной Осетии за год- два было бы неразумно. Особенно учитывая тот факт, что российский МИД, правительство и администрация президента не пытаются выстроить прагматический торг и взаимодействие с ЕС и США, но при этом постоянно «цепляют» Запад (и не только, вспомним хотя бы Белоруссию!) даже там, где это не нужно. При этом придумываются практически нереализуемые планы по «альтернативной валюте», «альтернативному геополитическому полюсу» и прочее. Все это создает ненужный контекст, при котором действительно важные для национальных интересов страны вопросы не решаются.

Наверное, при обсуждении резолюции в Совбезе можно было бы пойти на «техническое продление», от которого российское отношение к Абхазии никоим образом не изменилось бы. Как не изменилось оно в феврале- июне нынешнего года. За это время можно было бы развить те наработки, которые уже были предложены российскими дипломатами в течение последних месяцев в формате ООН. Таким образом, «техническое» время можно было бы использовать для объяснения новых реалий и выработки, в конце концов, нового мандата миссис учетом событий прошлого года. Благо, определенный опыт в этом направлении ООН уже накоплен. В майском докладе Генсека ООН Пан Ги Муна не содержалось упоминания о принадлежности Абхазии Грузии. Этот документ назывался «Доклад генерального секретаря, представленный в соответствии с резолюциями Совета безопасности 1808, 1839 и 1866». Ранее все доклады неизменно говорили о ситуации в «Абхазии (Грузия)».

Таким образом, с одной стороны Миссия ООН в Грузии уходит в прошлое, поскольку не соответствует реалиям нынешнего дня. Для того, чтобы она заработала в полном объеме, надо вернуться в 1994 год, что невозможно. С другой стороны, ее «техническое продление» объективно работало бы на признание новых реалий, так как международные наблюдатели, проходившие опыт «полевой работы», как правило, уходили от односторонней прогрузинской оценки событий, начинали лучше понимать «матчасть» конфликта. Все это создавало бы позитивный фон для российских действий. Но Москва, как это часто бывает, разрешила ситуацию в один ход. С этой реальностью теперь нужно считаться. Но облегчит она продвижение позиций РФ или нет, покажет время.

Сергей Маркедонов - заведующий отделом проблем межнациональных отношений Института политического и военного анализа, кандидат исторических наук

Версия для печати