26.10.2009 | Игорь Бунин, Алексей Макаркин

Внешняя политика Украины: вызовы и изменения

Системными проблемами внешней политики Украины является выстраивание баланса между различными ее направлениями: европейским, российским, американским, а также соотношение между идеологическим и прагматическим подходами. Идеологический подход «отталкивает» Украину от России в надежде совершить спринтерский рывок на Запад, тогда как прагматизм свидетельствует и о нецелесообразности такого рывка, и об объективной необходимости в позитивных отношениях с восточным соседом. Ситуацию осложняет внутренняя политическая конкуренция между властными институтами в самой Украине, что еще более политизирует принятие внешнеполитических решений.

Риторика и результаты

«Спринтерский» вариант европейской интеграции, предусматривавший отказ учитывать российские интересы и восприятие России как негативного фактора, бывшей «империи», стремящейся восстановить контроль над Украиной, активно проводился президентскими структурами Украины в 2005-2009 годах. Результаты оказались негативными. Не сумев реально продвинуться по пути европейской интеграции, Украина существенно ухудшила свои отношения с Россией.

Действительно, Украина не смогла сколько-нибудь серьезно продвинуться по пути вступления в НАТО, что являлось одним из приоритетов Виктора Ющенко. Большинство населения страны продолжают выступать против этого сценария, считая, что его реализация приведет к конфронтации с Россией, которую украинское общество хотело бы избежать. Оптимальным украинское общество считает равномерное сближение с Западом и Россией при стратегической цели в виде вступления в Европейский союз. При этом большинство украинцев не увязывают атлантическую и европейскую интеграцию, не считают первую необходимым условием второй.

47,2% жителей Украины поддерживают вступление страны в ЕС - таковы результаты социологического опроса, проведенного 7–19 октября 2008 года Центром Разумкова. Более 30% респондентов высказались против этого, 22,7% опрошенных затруднились ответить. Полностью не поддерживают вступление Украины в НАТО 45% граждан, еще 14,5% - скорее не поддерживают. Однозначно за вступление в НАТО лишь каждый десятый, еще 8,2% респондентов склонны одобрить эту инициативу. При этом 44,6% украинцев считают, что стране следует в равной мере сближаться и с Западом, и с Россией, 31,2% - с Россией, 12,6% - со странами Запада. Против сближения и с Западом, и с Россией выступают 4,9% украинцев.

Более того, в самом НАТО не прибавилось число сторонников украинской интеграции в обозримой перспективе - напротив, процесс носит противоположный характер. Как и ранее, ни одна из европейских стран не выступает в принципе против вступления Украины в НАТО, но такие влиятельные участники альянса как Германия, Франция, Италия, Испания являются противниками ускорения этого процесса. После вооруженного конфликта на Южном Кавказе в августе 2008 года эти страны еще более утвердились в своей позиции. Более того, демократическая администрация США, в отличие от своей предшественницы, не хочет форсировать атлантическую интеграцию Украины (равно как и Грузии). Причин для занятия такой позиции несколько – это и нежелание обострять отношения с Россией, и внутренняя нестабильность в странах СНГ, не исключая и Украину (где эта тема особенно актуальна), и проблемы с проведением военной реформы, без которой невозможно вступление в альянс.

Другая значимая тема «западного» направления украинской внешней политики – диалог с Евросоюзом – стала активно развиваться только в последнее время. Однако пока не произошло подписания соглашения об ассоциации Украины с ЕС. Наибольшие сложности касаются договора о зоне свободной торговли, который должен стать составной частью этого соглашения. В этой ситуации Виктор Ющенко поручил вести переговоры о раздельном подписании политической и экономической составляющих соглашения с тем, чтобы политический документ был подписан уже в декабре. Однако такое развитие событий маловероятно, так как означало бы опосредованную поддержку европейцами одного из кандидатов (в данном случае, действующего главы государства) на президентских выборах.

На первый взгляд кажется, что украинским властям удалось добиться большего в газовом сотрудничестве Украины и Европы. Напомним о мартовских договоренностях Украины и ЕС о модернизации газотранспортной системы (ГТС), которые пока не выполнены. Пул кредиторов в составе ЕБРР, Международной финансовой корпорации, Европейского инвестиционного банка, Всемирного банка, а также Еврокомиссии объявил о возможности выделения Украине $2,57 млрд для технического переоснащения трубопроводов, компрессорных и газораспределительных станций. Однако пока неясно, будет ли предоставлен этот кредит, так как он обусловлен проведением реформ в газовой сфере Украины и повышением до рыночного уровня цен на газ для украинского населения. Для первого нужна политическая воля, а второе способно обрушить рейтинг любого правительства, решившегося на подобный шаг. Кроме того, эксперты выражают сомнение в том, что такой суммы хватит для модернизации обветшавшей ГТС страны.

На этом фоне ухудшение отношений с Россией представляется особенно болезненным, так как страна может оказаться в изоляции. Российский вектор украинской внешней политики испытывает напряженность в различных сферах. Это и односторонняя ориентация Украины на Запад, и газовые отношения (напомним, что в марте Украина и ЕС подписали декларацию по этому вопросу без участия России), и статус Черноморского флота, и различный подход к историческим событиям. Фамилии бывших министров иностранных дел Украины Бориса Тарасюка и Владимира Огрызко стали для Москвы синонимами антироссийского внешнеполитического курса. После военных действий на Южном Кавказе президент Ющенко фактически стал персоной non grata для России, так что резкое заявление Дмитрия Медведева только подтвердило существующее положение дел. Содержавшийся в этом заявлении отказ России направить в Украину своего посла является свидетельством тупика в двусторонних отношениях, из которого можно найти выход только совместными усилиями.

Перед украинской внешней политикой сейчас стоит несколько вызовов:

- российский вызов – как нормализовать отношения с Россией, придав им стабильный позитивный характер, свойственный соседним государствам, объединенным общей историей и религией;

- европейский вызов – как технологизировать отношения с Европой, добившись реальных результатов по пути европейской интеграции, повысив доверие к Украине со стороны государств «старой Европы»;

- американский вызов – как прагматизировать отношения с США, сохранив их позитивный характер, но при этом отказавшись от «романтизации» этих отношений, препятствующего диверсификации внешней политики страны.

Петр Порошенко – новый министр иностранных дел Украины

На этом фоне назначение 9 октября министром иностранных дел Украины Петра Порошенко выглядит первым шагом к изменениям во внешнеполитической сфере, связанным с пониманием возникшего тупика большей частью истеблишмента. В Украине, как и в других странах постсоветского пространства, высока степень персонификации политической сферы, и нередко сама фамилия министра уже подразумевает программу, которой он будет руководствоваться в своей деятельности.

Петр Порошенко родился в 1965 году в Болграде Одесской области. В 1989 году окончил факультет международных отношений Киевского государственного университета по специальности экономист-международник. Долгое время занимался бизнесом. Основной актив Порошенко - многопрофильный концерн «Укрпроминвест». Через него он контролирует корпорацию Roshen - крупнейшее предприятие кондитерской промышленности. Кроме того, в сферу его влияния входят несколько сахарных заводов. Также он занимается судостроением (киевское предприятие «Ленинская кузня») и автомобилестроением (Луцкий автомобильный завод, корпорация «Богдан»), контролирует «Пятый канал» украинского телевидения. Трижды - в 1998, 2002 и 2006 годах - избирался депутатом Верховной рады. После «оранжевой революции» 2005 года недолго был секретарем Совета национальной безопасности и обороны (СНБО) Украины. Является председателем совета Национального банка Украины.

В своей политической деятельности Порошенко длительное время был одним из соратников Виктора Ющенко, дважды избираясь в Раду от «Нашей Украины». Однако в этом качестве он отличался прагматизмом, в качестве секретаря СНБО воспринимался как противовес премьер-министру Юлии Тимошенко, в том числе и в вопросе отношений с Россией (Тимошенко тогда считалась антироссийски настроенным политиком, что в очередной раз свидетельствует об относительности приоритетов отдельных представителей украинского политического класса). Единственным напряженным моментом в отношениях Порошенко и России был отказ российских властей пустить его на территорию страны в 2007 году, однако этот инцидент не был связан с отношением к нему в России. Просто украинские власти запретили въезд ряду российских общественных деятелей, резко негативно относящихся к независимости Украины – и Россия воспользовалась первым же приездом видного деятеля «Нашей Украины» для того, чтобы ответить. Уже после назначения Порошенко министром российский МИД заявил, что никаких ограничений для его въезда в Россию не существует.

В соответствие с украинской Конституцией кандидатура министра иностранных дел вносится президентом и утверждается радой. Напомним, что весной народные депутаты проголосовали за увольнение Владимира Огрызко. Позже он обратился к президенту с просьбой не вносить повторно его кандидатуру на пост главы МИД, объяснив это нежеланием работать в правительстве Юлии Тимошенко. Президент 17 марта внес на рассмотрение парламента кандидатуру посла Украины в США Олега Шамшура на пост министра иностранных дел, но решение по его поводу так и не было принято. В свою очередь, совет правительственной коалиции предложил президенту внести на пост главы МИД кандидатуру Бориса Тарасюка, ставшего политическим союзником Тимошенко, однако такая инициатива представлялась сугубо символической. С одной стороны, Тарасюк, как уже упоминалось, является одним из главных «аллергенов» для Москвы в Украине, с другой, он испортил отношения с Ющенко.

В этой ситуации и возникла кандидатура Порошенко, которая устраивает и президента, и партнеров по правительственной коалиции. Несмотря на конфликтные отношения с Порошенко в 2005 года, сейчас Тимошенко распорядилась, чтобы ее сторонники проголосовали за предложенную кандидатуру. Наблюдатели рассматривают этот шаг как стремление премьер-министра заручиться лояльностью Порошенко как владельца «Пятого канала» перед президентскими выборами, которые состоятся в январе 2010 года – в это время роль медийного фактора резко возрастает. Первый заместитель лидера фракции БЮТ Андрей Кожемякин заявил, что «сегодня 2009 год, и Петр Алексеевич Порошенко в 2009 году – это не Петр Алексеевич Порошенко в 2005 году. Я неоднократно с ним общался, и считаю, что на этом посту он эффективно будет выполнять свои обязанности».

Обращает на себя внимание и позиция Партии регионов, которая не голосовала за Порошенко, но и не блокировала трибуну во время голосования, не предприняла никаких попыток для срыва его утверждения. Таким образом, «регионалы» - равно как и коммунисты - не проявили желания вступать в конфликт с новым главой внешнеполитического ведомства. Показательно, что депутат Рады от Партии регионов Анна Герман заявила, что в случае эффективной работы Порошенко следующий президент может оставить его на должности и после выборов (понятно, что «регионалы» рассчитывают на победу своего лидера Виктора Януковича, который сейчас лидирует в избирательной гонке).

В качестве министра Порошенко сразу обозначил несколько основных принципов, которыми он намерен руководствоваться. Во-первых, внешняя политика Украины - это тот вектор, который должен продемонстрировать, что вся власть выступает единой командой: «Все споры, все признаки внутриполитического кризиса должны оставаться внутри страны. Внешне - политика должна руководствоваться исключительно национальными интересами».

Во-вторых, изменение отношений с Россией при сохранении приоритетности европейского вектора. Алгоритмом последующих шагов на пути европейской интеграции будет создание углубленной зоны свободной торговли, подготовка и заключение соглашения об ассоциации, а в дальнейшем и получение членства в ЕС. «Основное направление внешней политики Украины - европейское, но Россия является крупнейшим и самым важным стратегическим партнером. У нас накоплен очень большой предыдущий опыт и, думаю, в настоящий момент он будет реализован - отношения с Москвой будут прагматичными, взаимовыгодными. Они будут базироваться на взаимном уважении суверенитета двух стран». В то же время министр считает необходимым и в дальнейшем наращивать «глубину и динамику» двусторонних отношений с западными стратегическими партнерами Украины, прежде всего США.

В-третьих, Порошенко считает, что необходимо определить приоритетом внешней политики Украины развитие отношений со странами Азии: «Выход из кризиса сегодня наиболее скоро для Украины можем продемонстрировать резкой активизацией отношений на нашем восточном пространстве. Это, безусловно, Китай, Индия, арабский мир, Северная Африка».

В-четвертых, тема безопасности Украины, в том числе альтернативные пути обеспечения гарантий военной безопасности государства в условиях, когда перспектива вступления Украины в НАТО становится все более сомнительной. Предполагается, что Киев будет продолжать апеллировать к международному сообществу в связи с тем, что в свое время Украина добровольно отказалась от ядерного арсенала, не получив взамен четких гарантий безопасности.

Свои слова новый министр стремится подтвердить на практике. В течение короткого времени, прошедшего с момента назначения министром, Порошенко совершил несколько «знаковых» визитов, демонстрируя не только энергию и динамизм, но и многовекторность внешнеполитического курса. Уже через несколько часов после назначения он вылетел к своим коллегам из стран СНГ в Кишиневе, которые работали в молдавской столице в рамках саммита Содружества. Затем Порошенко посетил Швецию (страну, председательствующую в ЕС) и Бельгию, куда он сопровождал президента. Основное внимание во время европейских визитов было обращено вопросу к очередному саммиту Украина - ЕС, который пройдет 4 декабря этого года в Киеве. Позднее он посетил Минск. Было объявлено о том, что МИД Украины изучает возможность осуществления визита Порошенко в США. Во второй половине ноября он планирует посетить Польшу. Кроме того, Порошенко встретился с министром иностранных дел Словении (страны, председательствующей в Совете Европы) Самуэлем Жбогаром во время визита последнего в Киев. Также прошла его встреча с послом Китая в Украине Чжоу Ли.

23 октября состоялся визит Порошенко в Россию. «Нам надо возобновлять диалог, который, безусловно, в последнее время был несколько ослаблен. Нам надо возобновлять деятельность комиссии по экономическому сотрудничеству, которая будет 19 ноября, нам надо возобновлять деятельность подкомитетов, один из которых я возглавляю и именно эти предложения мы ведем и рассчитываем на то, что они будут приняты. По крайней мере, все сигналы для этого получены», - заявил накануне визита министр. Уже в ходе переговоров с Сергеем Лавровым Порошенко заявил, что Украина считает Россию ближайшим соседом и стратегическим партнером, а Лавров, в свою очередь, выразил надежду, что встреча министров будет способствовать развитию российско-украинского взаимодействия на основе прагматизма и на основе уважения интересов друг друга.

В ходе визита было объявлено, что новый российский посол Михаил Зурабов готовится к отъезду в Киев. Министры заявили о стремлении к экономическому сотрудничеству и заверили, что не собираются пересматривать базовые соглашения по Черноморскому флоту. Киев и Москва договорились о возобновлении механизма политических консультаций на уровне заместителей министров внешнеполитических ведомств по проблемам европейской безопасности и пообещали, что консультации пройдут в самое ближайшее время. Кроме того, Порошенко отметил, что необходимо «создавать максимально комфортные условия пребывания граждан Украины и России на территориях двух стран». Они намерены провести несколько раундов переговоров, чтобы подготовить заседание комитета экономического сотрудничества с участием премьеров Владимира Путина и Юлии Тимошенко. Главы МИД согласуют «ряд позиций по устранению барьеров в торгово-экономическом сотрудничестве между нашими странами, разрешению тех ограничений, которые сегодня существуют во взаимной торговле». «Более того, мы говорили о создании согласованного механизма посткризисной организации экономики», - сказал Порошенко по окончании встречи. Также было объявлено, что в случае, если гражданин Украины или России дает согласие придерживаться обязанностей и прав обоих стран, то он может быть исключен из так называемого «черного списка».

Показательно, что со стороны России был сделан ярко выраженный аванс в отношении нового министра. Временный поверенный в делах России в Украине Всеволод Лоскутов высказал надежду, что назначение министром иностранных дел Украины Порошенко будет способствовать улучшению взаимодействия министерств иностранных дел двух стран. «Мы думаем, что назначение такого успешного и известного политика поможет в дальнейшем улучшению нашего взаимодействия по линии внешнеполитических ведомств и даст нам возможность решать конструктивно проблемы, которые существуют», - сказал он.

Возможность изменений

Необходимость улучшения российско-украинских отношений осознавалась украинской дипломатией еще до назначения Порошенко. Так, сотрудники МИД Украины подготовили набор предложений по этому вопросу. По их мнению, надо отказаться от жестких заявлений в адрес Москвы, а также прекратить публичные выпады в отношении Черноморского флота и активизировать работу в рамках СНГ. Кроме того, в дипломатическом ведомстве предлагали отказаться от консолидации позиции с Грузией в международных организациях – например, ПАСЕ и ОБСЕ. Также предлагалось вернуться к практике согласования позиций Москвы и Киева в ООН. Эти идеи могут быть полезны для нового министра.

Сейчас сложились позитивные внешние условия для улучшения отношений между Россией и Украиной. Тема атлантической интеграции, как упоминалось выше, на обозримый период потеряла актуальность. Потепление» российско-украинских отношений становится более вероятным в условиях перезагрузки отношений между Россией и США. В этой ситуации сокращается количество поводов, которые заставляли бы Украину делать непростой выбор. Так, Порошенко заявил о том, что размещение элементов американской системы ПРО на территории Украины будет незаконным. О такой возможности заявлял помощник министра обороны США Александр Вершбоу, однако затем сама американская сторона опровергла наличие подобных планов – таким образом, заявление украинского министра не вызовет осложнения отношений с США, зато позитивно воспринято в России.

Тема Черноморского флота, однако, сохраняет свою актуальность, но и в этом вопросе может быть определенный прогресс. Отметим, что накануне визита Порошенко в Москву заместитель министра иностранных дел Украины Григорий Карасин высказался против попыток Украины в одностороннем порядке регулировать сложные вопросы, связанные с функционированием Черноморского флота: «Флоту надо нормально жить и выполнять стоящие перед ним задачи, что предполагает, прежде всего, высокую маневренность подразделений. Препятствуют этому указы президента Украины, направленные на ужесточение режима пересечения государственной границы этой страны военными кораблями Черноморского флота России, а также перемещений российских воинских формирований на украинской территории вне мест их постоянной дислокации». Таким образом, разрядке ситуации может способствовать снижение напряженности вокруг флота, отказ от введенных в прошлом году ограничений. Понятно, что при Викторе Ющенко добиться этого практически невозможно, но уже следующий президент Украины может пойти на такой шаг. При этом принципиальный вопрос о будущем Черноморского флота может быть отложен до более благоприятного времени – благо, такая возможность еще есть.

Улучшение отношений России с Западом создает возможности для «деидеологизации» газового вопроса, который в последнее время носит крайне политизированный характер. Достаточно вспомнить упомянутую выше декларацию Украины и Евросоюза о модернизации украинской газотранспортной системы (казалось бы, абсолютно технический вопрос), подписанную без участия России. В этом случае Украина сделала выбор, стремясь, чтобы Европа защитила ее интересы от российской экспансии в газотранспортную сферу. На техническом уровне такое поведение представляется странным. Ведь российские инвестиции, наряду с европейскими, могли бы содействовать решению проблемы модернизации этой системы, и, при этом, вопрос о ее приватизации не стоит. Даже если он теоретически окажется на повестке дня (такие фобии в Украине существуют), его невозможно будет решить никакими кулуарными переговорами, без участия Верховной рады.

Кроме того, для улучшения двусторонних отношений необходимо более четко определить их приоритеты, отказавшись от выдвижения на первый план второстепенных тем, связанных с исторической проблематикой. Эти вопросы должны обсуждать историки, снижая эмоциональный характер дискуссий и переводя их в русло анализа конкретных исторических фактов. При этом возможно привлечение к этим дискуссиям широкого круга европейских специалистов, которые подходят к острым вопросам без эмоций, свойственных людям, предки которых участвовали в часто драматических событиях, противоречиво воспринимаемых не только в каждой из двух стран, но и в различных регионах самой Украины.

Возникает вопрос о том, насколько новый министр иностранных дел может способствовать решению этих задач. Представляется, что в период президентства Ющенко его возможности достаточно ограничены с учетом как сохраняющегося негативного отношения к украинскому президенту в Москве, так и особенностей его менталитета. Однако и в этой ситуации Порошенко может способствовать существенному изменению климата в двусторонних отношениях, снятию остроты и достижению договоренностей по конкретным вопросам (например, по газовому, традиционно становящемуся особенно актуальным в конце года), росту доверия между соседними странами. Может начаться формирование новой повестки дня с приоритетом экономической сферы. Но дело не только в этом – обстоятельства утверждения кандидатуры Порошенко в Раде и его система связей позволяет предположить, что он может быть востребован во внешнеполитической сфере и после президентских выборов. Любой их победитель должен будет выстраивать политическую коалицию, в состав которой может войти и Порошенко, так что его участие в развитии двусторонних отношений может быть значимым и после окончания избирательной кампании.

Игорь Бунин – президент Центра политических технологий

Алексей Макаркин – первый вице-президент Центра политических технологий

Версия для печати