09.11.2009 | Алексей Макаркин

Судьба дорог

В минувшем месяце председателем правления государственной компании «Росавтодор» был назначен Сергей Тарасов, ранее являвшийся членом Совета Федерации от Санкт-Петербурга. Таким образом, началось формирование руководящего состава этой госкомпании, которая в полной мере должна заработать в следующем году.

История создания «Росавтодора»

«Росавтодор» — государственная компания (организационно-правовая форма введена специально для нее), созданная в целях поддержания в надлежащем состоянии и развития автодорог. Госкомпании будет передано в доверительное управление 18,3 тыс. км федеральных автодорог федерального значения, в том числе 6,1 тыс. км для создания сети автомагистралей и скоростных дорог и 12,2 тыс. км для приведения в нормативное состояние дорог, работающих в режиме перегрузки. До 2015 года компания должна привлечь на реализацию своих дорожных проектов 1 трлн руб. - частично из бюджета (бюджетное финансирование компании до 2015 года должно составить 50-100 млрд руб. в год), а частично за счет сбора платы за проезд по платным дорогам и сдачи в аренду придорожных участков.

Создание компании вписывается в Транспортную стратегию страны на период до 2030 года, утвержденную распоряжением правительства в конце прошлого года. В ней ставится амбициозная задача - достичь к 2030 году уровня развития транспортной системы без инфраструктурных ограничений. Напомним, что в начале 2008 года предполагалось создать очередную госкорпорацию – наряду с уже имеющимися авиационной, судостроительной, олимпийской и др. Однако эта организационная форма сейчас вызывает много критики – в том числе со стороны президента Дмитрия Медведева - из-за недостаточной «прозрачности» ориентированного на прибыль государственного предпринимательства. Поэтому еще в прошлом году было принято политическое решение более госкорпораций не создавать, но при этом не исключать формирования других находящихся под контролем государства экономических структур – АО с госучастием, госкомпаний и др.

Сама необходимость создания новой госкомпании не вызывала особых вопросов. Диагноз современного состояния дорожной сети Российской Федерации неутешителен. В настоящее время наиболее значительные транспортные потоки сосредоточены на федеральных дорогах европейской части страны. По этим дорогам осуществляются связи крупнейших экономических центров страны со столицей России, между собой и обеспечиваются выходы на европейскую и азиатскую сети дорог. На значительном протяжении эти дороги исчерпали пропускную способность и требуют проведения реконструкции. По состоянию на 2008 год с превышением нормативной загрузки эксплуатируется 13 тыс. км автомобильных дорог федерального значения, особенно на подходах к крупнейшим городам, что составляет почти 27% от протяженности федеральной дорожной сети. К 2015 году эта цифра увеличится до 19,4 тыс. км.

Еще в прошлом году тогдашний заместитель министра транспорта Александр Мишарин говорил, что в условиях ограниченности бюджетного финансирования и недостаточной эффективности использования выделяемых ресурсов без создания госкомпании и привлечения внебюджетных источников финансирования решение задачи по формированию в Российской Федерации сети современных автомагистралей и скоростных автодорог может растянуться на 60-80 лет. Действительно, программа «Автомобильные дороги» в составе ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010 – 2015 годы)» из-за бюджетных ограничений предусматривает выполнение работ по реконструкции автомобильных дорог федерального значения только на 6,6 тыс. км (тогда как потребность составляет 26 тыс. км). Более того, согласно этой же подпрограмме, планируется строительство 1,9 тыс. км автомагистралей и скоростных дорог (потребность - около 7 тыс. км).

Формирование сети платных автомагистралей и скоростных дорог, на которых концентрируются самые мощные транспортные потоки в Российской Федерации и осуществляются наибольшие объемы перевозок грузов и пассажиров, планируется завершить к 2020 году. Одновременно предполагается продолжать работы по реконструкции существующих федеральных дорог, работающих в режиме перегрузки – в последующем они также будут переводиться в режим эксплуатации на платной основе. После 2020 года предполагается переключить на выполнение этой задачи высвобождающиеся финансовые ресурсы и доходы от эксплуатации платных дорог. Завершить их приведение в нормативное состояние с организацией платного проезда планируется к 2030 году. К этому времени все 20,6 тыс. км автодорог, находящихся в доверительном управлении госкомпании, должны эксплуатироваться на платной основе. Прогнозируется, что общие расходы на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание дорог, переданных в доверительное управление госкомпании, составят 10,4 трлн. руб.

Проведенный в министерстве финансово-экономический анализ показал, что к концу 30-летнего периода объем ожидаемых доходных поступлений от сбора различных платежей с пользователей автодорог практически обеспечит требуемый объем расходов, необходимых для строительства, реконструкции, содержания и ремонта автомобильных дорог, находящихся в доверительном управлении госкомпании. А в результате привлечения госкомпанией заемных средств и внебюджетных доходов, как предполагает министерство транспорта, удастся весьма существенно снизить нагрузку на федеральный бюджет – на 5,6 трлн. руб.

Закон о создании «Росавтодора» президент Медведев подписал в июле нынешнего года. Ранее он был одобрен обеими палатами Федерального собрания, причем свое несогласие с некоторыми пунктами документа публично высказывал лишь комитет Совета Федерации по промышленной политике. Например, по словам председателя этого комитета Валентина Завадникова, в документе разрешено переводить любые дороги, как только что построенные, так и уже эксплуатируемые, в разряд платных. «Это нововведение повлечет повторное взимание платы с граждан за проезд по дороге, построенной за счет уплаченных ими же налогов», - заявил Завадников. Это мнение одобрено не было – понятно, что в этом случае возможности «Росавтодора» резко уменьшались.

Однако ранее серьезные изменения в проект документа были внесены по требованию Минфина и Федеральной антимонопольной службы. Так, финансовое ведомство выступило категорически против размещения свободных средств госкомпании в коммерческих банках, против особых условий проведения госзакупок, а также против изъятия земельных участков под нужды новой компании. ФАС, в свою очередь, не устроили условия проведения госзакупок, которые, по ее мнению, могли привести к росту коррупции. Также в окончательном варианте законопроекта была предусмотрена подотчетность новой компании Счетной палате.

Сергей Тарасов – глава «Росавтодора»

Сергей Тарасов является одним из наиболее известных питерских политических деятелей. Начав свою деятельность в комсомоле, затем занимался бизнесом. В 1998 году был избран депутатом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а затем стал его председателем – в этом качестве был союзником тогдашнего питерского губернатора Владимира Яковлева. В 2002 году был переизбран депутатом на новый срок, но уже не возглавлял парламент «Северной столицы» - этот пост вышел из-под контроля Яковлева. Однако в 2003 году Тарасов получил повышение, перейдя в исполнительную власть на должность вице-губернатора, отвечающего за политику администрации Валентины Матвиенко в области науки, образования, культуры и СМИ, молодежной политики и спорта. На этой должности он находился до 2008 года, когда перешел в Совет Федерации, где входил в состав комитетов, ведавших вопросами, которыми он занимался и в Питере. В светском обществе Петербурга Тарасов известен как зять знаменитой актрисы и почетной гражданки города Алисы Фрейндлих, а также как человек, склонный к неожиданным жестам (например, однажды он пришел в городской парламент в шортах).

Таким образом, ранее Сергей Тарасов дорогами никогда не занимался, и опыта дорожного строительства не имеет. Более того, его система связей в российской элите сравнительно невелика. Яковлев давно в отставке, а Матвиенко, по данным прессы, сама настояла на переводе Тарасова на номинальный пост в Совет Федерации с тем, чтобы продвинуть на место вице-губернатора более устраивавшего ее кандидата. Никто из них не мог рекомендовать Тарасова на эту должность. Ни к Владимиру Путину, ни к Дмитрию Медведеву «питерец» Тарасов никогда близок не был. Впрочем, его давним знакомым является спикер Совета Федерации Сергей Миронов, который в питерском заксобрании был заместителем Тарасова. Более того, после ухода с поста председателя Тарасов некоторое время был координатором фракции тогдашней мироновской Партии жизни.

Назначение именно Тарасова на «Росавтодор» может быть связано с несколькими факторами. Во-первых, со стремлением подобрать для дорожной отрасли внешнего человека, не обвинявшегося к причастности к коррупционным схемам. Понятно, что председатель правления является лишь главным организатором, призванным выработать оптимальную управленческую схему, расставить кадры и поддерживать эффективные отношения с государственной властью. Конкретные же вопросы дорожного строительства могут находиться в компетенции его заместителей.

Во-вторых, есть менее комплиментарная версия, сводящаяся к тому, что государство за время подготовки к созданию «Росавтодора» снизило интерес к этой компании. По данным одного из источников «Коммерсанта», «полномочия компании и объем передаваемого ей имущества были существенно ограничены при принятии закона о «Росавтодоре» в этом году, и пост главы компании стал менее привлекательным» (подробнее см. выше). Во время разработки проекта создания «Росавтодора» предполагалось, что компанию может возглавить уже упомянутый выше заместитель министра транспорта Александр Мишарин, курировавший в своем министерстве проблематику создания компании. Однако он перешел на работу в аппарат правительства директором департамента промышленности и инфраструктуры, а затем стал кандидатом на пост губернатора Свердловской области. Еще одним возможным кандидатом считался глава Федерального дорожного агентства Олег Белозеров, также активно участвовавший в создании компании – но пока «Росавтодор» создавался, он перешел в министерство транспорта. Поэтому и появилась кандидатура не слишком политически влиятельной фигуры, каковой является Тарасов.

В-третьих, может быть еще одно объяснение, хотя и периферийное. Место в Совете Федерации, занимавшееся Тарасовым, понадобилось питерскому политику Виктору Евтухову, давнему другу министра юстиции Александра Коновалова. В прошлом году Евтухов уже номинировался на пост заместителя Коновалова, представляющего Россию в Европейском суде, но это назначение не состоялось. Теперь он, наконец, получил возможность переехать в Москву.

Перспективы платных дорог

В том же июле 2009 года, когда был подписан закон о создании «Росавтодора», были заключены и два первых концессионных соглашения на строительство платных автодорог Москва - Санкт-Петербург и Москва – Одинцово. Строительство платной скоростной автомобильной дороги Москва - Петербург предусмотрено приказом министерства транспорта от 31 июля 2006 года. Предполагается, что эта автомагистраль будет дублером наиболее загруженного участка федеральной автодороги М-10 «Россия». В конце 2008 года было принято предварительное решение о заключении с ООО «Северо-западная концессионная компания» концессионного соглашения на строительство скоростной автодороги «Москва-Петербург» на участке 15-58 км. Компания обещала построить этот участок за два года, стоимость проезда по платной автодороге составит 3 рубля 60 коп за километр (она может индексироваться с учетом текущей ситуации по согласованию с государством). Что касается дороги Москва - Одинцово, то новый платный выход на МКАД с автотрассы М1 «Беларусь» (Москва-Минск) в обход города Одинцова будет строить консорциум ОАО «Главная дорога», сформированный УК «Лидер».

Доля государства в финансировании этих проектов составляет 39,5 млрд. рублей – 25 млрд. и 14,5 млрд. рублей соответственно. Финансовая поддержка этих проектов должна быть предоставлена не позднее 1 июля следующего года. Для реализации этих концессионных соглашений «Росавтодор» выпустит инфраструктурные облигации; порядок выпуска готовит Минфин, и до конца текущего года он будет определен распоряжением правительства.

Кроме того, сейчас обсуждается строительство дороги «Москва-Ногинск» в обход Балашихи, центральной кольцевой трассы, реконструкция участков трассы М4 «Дон» в ближайшем Подмосковье, которые будут платными. «В планах правительства реконструировать всю трассу М4 «Дон», которая будет основной дорогой при подготовке и проведении Олимпийских игр», - заявил замруководителя Федерального дорожного агентства Евгений Дитрих. Кстати, на трассе «Дон» в Хлевенском районе Липецкой области с 1999 года действует единственный на сегодня платный участок федеральной дороги. Свободно его могут пересекать только спецмашины и автомобили, зарегистрированные в регионе. Стоимость проезда транзитной легковой машины - 20 рублей, грузовой - 40-80.

По словам Тарасова, «задача, которая стоит передо мной и компанией – новые, инновационные подходы к строительству, эксплуатации дорог, создание государственно-частных партнерств, привлечение внебюджетных средств на строительство дорог». По его словам, на первых порах в ведение компании будут переданы дороги Москва – Новороссийск и «Москва до границы с Белоруссией». Однако уже сейчас встает вопрос о средствах, которые получит компания - федеральные расходы на дорожное строительство в следующем году будут урезаны. В начале октября Миэкономразвития высказалось за пересмотр приоритетов в транспортной отрасли, скорректировав целевые показатели федеральных целевых программ (ФЦП) в сторону снижения. Предполагаемый масштаб снижения - 30%. Проекты, реализуемые по принципу частно-государственного партнерства, не тронут, но из-за недостатка ресурсов не будут в срок завершены ряд проектов.

Как результат – появление весьма спорных предложений, вроде сделанного 21 октября заместителем министра экономического развития Андреем Клепачем. Он предложил строить большинство дорог на платной основе и отойти от законодательно обязательного принципа наличия бесплатных дорог при строительстве новых платных дорог или реконструкции старых. По словам Клепача, это нужно в том числе для привлечения большего объема частных инвестиций в транспортную инфраструктуру. Как он считает, негативного социального эффекта от внедрения нового подхода не будет.

Клепач также поспешил успокоить потенциальных оппонентов, сказав, что проезд по платным автодорогам будет не таким уж и дорогим, чтобы граждане не смогли ими пользоваться. «Люди будут ездить так же, как ездят в Германии, Китае и других странах», - сказал Клепач. Эта формулировка оказалась весьма неудачной, так как именно Германии, в отличие от ряда других европейских стран, платные дороги несвойственны. Впрочем, основная критика предложения все же носила сущностный характер: «Предложение Министерства экономического развития отказаться от принципа альтернативности при строительстве платных автомобильных дорог нарушает статью Конституции РФ о свободе передвижения граждан, а также противоречит закону об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ», - заявил глава комитета Госдумы по транспорту Сергей Шишкарев. Он также напомнил, что пока ни одной платной магистрали в стране не построено: «Опыта нет, реальных инвесторов пока тоже нет, окупаемость непонятна. Если предлагается сделать цену проезда по дорогам небольшой, тогда возникает вопрос, хватит ли этих денег на строительство дороги?».

Таким образом, вопрос о судьбе платных дорог остается неясным. Можно лишь предположить, что радикальный вариант Клепача принят не будет, а платные дороги в ближайшее время будут скорее исключением, чем правилом. Масштабные планы, заложенные в Транспортной стратегии, еще предстоит проверить на практике. Если первые эксперименты в новом хозяйстве Сергея Тарасова покажут свою эффективность, то они получат более широкое распространение.

Алексей Макаркин – первый вице-президент Центра политических технологий

Версия для печати