20.01.2010 | Сергей Маркедонов

Чиновник двойного действия

Похоже, идея о появлении «особого чиновника» по Северному Кавказу, озвученная президентом Дмитрием Медведевым в его втором послании Федеральному собранию, начала воплощаться в жизнь. Произошло отделение республик Северного Кавказа от Южного федерального округа (ЮФО), появился специальный полпред в специально созданном для этого округе в ранге вице-премьера российского правительства. Им стал красноярский губернатор Александр Хлопонин. Оговоримся сразу, дабы избежать фактической ошибки (которую уже допустили многие журналисты). Речь идет не о создании нового федерального округа, а, скорее, о его возрождении в новой конфигурации. Северо-Кавказский федеральный округ уже был однажды создан в мае 2000 года. Однако некоторое время спустя креативные чиновники решили, что словосочетание Северный Кавказ несет в себе негативную нагрузку потому, что ассоциируется с этнополитическими конфликтами и войной в Чечне…

В начале 2000-х годов в Ростове-на-Дону несколько влиятельных «генералов» от общественных наук состязались за право быть авторами политического ребрэндинга «проблемного округа», который благодаря их стараниям и творческой энергии был переименован в Южный. Через 10 лет российская власть решила, что реабилитация понятия «Северный Кавказ» уместна, несмотря на то, что устами третьего российского президента этот регион был назван наиболее важной проблемой российской внутренней политики.

На первый взгляд, к кадровому решению от 19 января 2010 года трудно придраться. Эксперты, комментируя прошлогоднее президентское послание, почти в унисон обозначали в качестве серьезной проблемы, способной если не парализовать, то существенно усложнить управленческую работу на Северном Кавказе, называли возможный «параллелизм» в деятельности «особого чиновника» и аппарата полпреда в ЮФО. Такой «параллелизм» исключен. Владимир Устинов (успевший под новый год предстать в качестве «государева» социолога, озвучив рейтинги популярности президентов северокавказских республик) и Александр Хлопонин будут, как говорили в старые добрые времена, осваивать разные «участки работы». Высокий же статус заместителя главы правительства поможет ему в оперативном режиме входить в высокие столичные кабинеты. Обратим внимание, что Хлопонин будет вице-премьером не правительства времен Черномырдина, Касьянова или Фрадкова, а путинского правительства, которое сегодня по силе административного влияния не уступит президентской администрации. Как говорил классик, «дьявольская разница»!

Однако есть в этой кажущейся логике несколько важных нюансов, на которые хотелось бы обратить особое внимание. Тем более, что никакое самое блестящее кадровое решение не сделает Северный Кавказ автоматически внутриполитической проблемой номер два или три (напомним, Медведев заявлял ее, как первую). Во-первых, управленческий «параллелизм» будет сохранен. Точнее сказать, переведен в другое качество, он станет латентным. Новый полпред, как президентский назначенец, будет подчиняться аппарату главы государства. Так повелось с момента публикации знаменитого указа № 849 от 13 мая 2000 года, когда были созданы федеральные округа и реформирован институт президентских представителей. В то же самое время, он становится правительственным чиновником. На официальном уровне, конечно, в России существует слаженный тандем, в котором нет противоречий. Но логика любого бюрократического аппарата не всегда согласуется с публичной риторикой, а потому определенное соревнование между Старой площадью и Кремлем, с одной стороны, и Белым домом - с другой, в северокавказском случае никуда не денется. В итоге, «особый назначенец» будет чиновником «двойного подчинения» со всеми плюсами и минусами такого статуса. Нельзя не заметить, что данное решение было принято без необходимых юридических корректировок. Об этом заявил сам президент Дмитрий Медведев: «Таким образом, возникнет уникальная позиция, когда одно лицо является и заместителем председателя правительства России, и полномочным представителем президента». Следовательно, нужны изменения в законодательстве о федеральном правительстве. Снова мы принимаем решения не на основе скорректированного закона, а корректируем закон под решение.

И это четко показывает, что новое кадровое решение, касающееся Северного Кавказа, никоим образом не вяжется с разговорами о модернизации страны. Очевидно, что данный процесс одной лишь заменой лампочек и «оптимизацией» бюджетов всех уровней не развернешь. Для этого требуются современные кадровые решения, а не спонтанные -вполне себе в духе «рокировочек» 90-х гг. - инициативы. «Почему Хлопонин?» До сих пор этот действительно неординарный управленец никак не зарекомендовал себя на северокавказских театрах. Наверняка этот вопрос задавали себе и наблюдатели, и обычные граждане, интересующиеся ситуацией на Северном Кавказе. Чтобы ответить на него, нужно в свою очередь поставить другие вопросы: «А почему полпредами в неразделенном Южном федеральном округе, включавшем в себя и республики Кавказа, в разное время были назначены Владимир Яковлев, Григорий Рапота, Владимир Устинов?» И даже с Дмитрием Козаком, показавшим наибольшую эффективность на посту полномочного представителя президента (в рамках возможностей, имевшихся у него), возникает тот же самый вопрос. Как говорится, найдите хотя бы одно принципиальное отличие. Статус вице-премьера федерального правительства (прошу прощения за тавтологию) - это статусное бюрократическое, но не принципиальное отличие…

И в 2010 году, как и во всех случаях, отмеченных выше, управленческое решение принималось спонтанно и кулуарно. Не было широких общественных и экспертных консультаций. Логика таких кадровых назначений была (и остается) понятной лишь узкому кругу посвященных людей. Эту логику потом домысливали наблюдатели «задним числом». Интересно отметить, что во всех этих «домыслах» кадровые назначения на северокавказское направление собственно с проблемами региона никак не связывались. Можно, конечно, упрекнуть интерпретаторов в недостаточном владении информацией, а также в известной спекулятивности. Однако в условиях отсутствия публичной политики и полноценной общественно-политической дискуссии (не считать же таковой периодические встречи президента с лидерами думских фракций, прошедших жесткое сито «суверенной демократии») спекуляции на такую тему, как поиск элементарной логики кадровых решений, становятся основной методикой и методологией анализа внутриполитических процессов. Однако не будем сильно углубляться в теоретико-методологические тонкости, вернемся к президентским полпредам на Юге России и на Северном Кавказе.

Что бы ни говорили интерпретаторы, а ни для кого из них (за исключением разве что Дмитрия Козака) регион не стал главным делом их жизни. Для кого- то проблемный Юг становился «почетной ссылкой», для кого-то бюрократическим трамплином, а кому-то служил временным прибежищем до наступления «лучших времен». Никто не приходил на Северный Кавказ со своим проектом. У выделяющегося из общего ряда Козака некоторые проектные идеи появились уже после детального знакомства с проблемами региона (когда он с головой окунулся в кризис власти в Карачаево-Черкесии, проблемы Пригородного района, сложные сюжеты Дагестана и Чечни). Да и в случае с Козаком это были скорее не проекты, а констатация (совершено правильная при этом) того, что так жить нельзя. Предложения же по увеличению федерального контроля над расходованием региональных бюджетов напоминали не серьезные программы по модернизации региона, а добротные бухгалтерские или аудиторские мысли. Внимание обращалось на частности, на инструменты, а не на реформу самого подхода России к своей «ахиллесовой пяте». Заметим также, что назначения Владимира Яковлева, Григория Рапоты или Владимира Устинова были сделаны в то время, когда федеральная власть так усиленно не продвигала проблематику модернизации страны.

Скорее всего, у нового полпреда в Северо-Кавказском федеральном округе также нет готового проекта. Вряд ли занимаясь непростыми проблемами Красноярского края, его губернатор вынашивал идеи преобразования шести республик и одного края российского Кавказа. Не исключено, что такие идеи и проекты появятся. Автор не хотел бы исходить из презумпции виновности по отношению к новому президентскому полпреду. Но какие бы проекты не появлялись у президентского назначенца (он же - вице-премьер правительства), он всего лишь чиновник, хотя и высокопоставленный, облеченный доверием тандема. Для того же, чтобы российская стратегия на Северном Кавказе действительно стала новой, современной и эффективной, сам правящий тандем должен существенно пересмотреть свое восприятие этого региона. Для этого, необходимо адекватно оценить характер поступающих оттуда угроз, не прикрываясь фразами о бандитах и морализаторством. Во-вторых, следует понять, что очаговой модернизации в стране не произойдет. Осовременивать Россию в целом, оставляя архаичные управленческие модели на Кавказе, не получится. Пока же остается смотреть, насколько быстро кавказский новичок войдет в курс дела, и насколько его подходы будут отличаться от предшественников.

Сергей Маркедонов - политолог

Версия для печати