01.02.2010 | Игорь Бунин

Государственная служба: модернизация и политика

Вопрос о характере модернизации является одним из ключевых для современной России. В настоящее время складывается консенсусное понимание того, что модернизация должна носить комплексный характер, что отдельными частными технологическими улучшениями нельзя вывести страну на конкурентоспособный уровень с ведущими мировыми игроками, создать «умную» инновационную экономику, невозможную без свободного общества. Другое дело, что вопрос о масштабах и темпах изменений остается дискуссионным. Но и здесь существует все более набирающее популярность представление о том, что экономические перемены должны дополняться политическими, хотя бы и проводимыми с разумным «лагом», чтобы излишняя поспешность не привела бы к неуправляемым процессам и хаотизации. Как «украинизация», так и стагнация политической системы являются нежелательными явлениями, приводящими к серьезным рискам – краткосрочным (в первом случае) и долгосрочным (во втором).

В связи с этим возникает вопрос об акторах модернизации, к которым часто относят средний класс. Во всем мире значительная часть среднего класса (или, точнее, средних слоев) связана с государством, в том числе с государственной и муниципальной службой. В России, с учетом повышенной роли государства, данный фактор имеет еще большее значение. В современных российских условиях при крайней слабости и ограниченности политической конкуренции (в том числе предсказуемости результатов выборов) существует дефицит политиков, которые часто являются инициаторами модернизационных процессов. Политические команды единомышленников, способные реализовывать масштабные проекты, подменяются клановыми и клиентельными отношениями, происходит «сращивание» руководителей и их ведомств. Место в центре политической системы занимают чиновники, значительная часть которых занимается распределением ресурсов, повышая свое аппаратное влияние и личное благосостояние.

Однако исторические прецеденты свидетельствуют о том, что в архаичной системе, в которой публичная политика либо отсутствует, либо вытеснена на периферию, активную модернизаторскую функцию выполняет передовая часть госслужащих, вышедшая за пределы личных и корпоративных интересов и решающая задачи общенационального масштаба. Таким образом, происходит расслоение госслужбы, интересы ее динамичных и архаичных групп становятся противоположными. В Японии (реставрация Мейдзи) и Турции времен Ататюрка, переходивших от крайней отсталости к индустриальному обществу, лидерами модернизационных процессов были «государственные люди», бывшие офицерами и чиновниками.

Модернизация в рамках индустриального общества (послевоенные Германия и Япония) проводились с меньшим участием госслужащих, но потому, что ключевую роль в ее инициировании играл внешний фактор, а в Германии госслужбу вообще пришлось создавать заново. В то же время в послевоенных Италии и Франции активную модернизаторскую роль играли не только политики, но и госслужащие, участвовавшие в Сопротивлении. Достаточно вспомнить историю государственной нефтяной компании ENI, созданной Энрико Маттеи, связанным с левым крылом христианской демократии и бывшим участником Сопротивления. В модернизации Индии существенную роль играли как политики различных регионов, консолидированные в составе ИНК, так и чиновники, воспитанные еще в традициях британской госслужбы. В столь разных модернизационных процессах, происходивших в Корее и Китае, роль госслужащих была крайне велика (в Корее значительная часть политиков в 50-е годы были вовлечены в коррупционные отношения, а в постмаоистском Китае политика была неотделима от государства). Модернизация на этапе трансформации индустриального общества в постиндустриальное в США и Великобритании (времена Рейгана и Тэтчер) инициировалась политиками, но в этих странах демократические традиции прочно укоренены. Политический класс там оказался способен выдвигать из своих рядов людей, способных к инновационным решениям, хотя их и меньшинство.

Разумеется, можно и нужно повышать роль политического фактора в современной России, но надо понимать, что это длительный процесс, тогда как модернизация стоит на повестке дня уже сегодня. Оценка способности госслужащих к восприятию модернизационных идей является особенно важной в связи с тем, что именно от них в условиях пассивности большей части общества во многом зависит реализация политико-экономического курса, выработанного президентом и правительством.

Модернизационный потенциал госслужбы

Модернизационный потенциал российской государственной и муниципальной службы сейчас часто оценивается невысоко. Действительно, в своем современном виде она мало напоминает «идеальную бюрократию», описанную в начале ХХ века Максом Вебером. Напомним, что классик политической науки определял бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления». Подобная государственная служба действительно способна реализовывать модернизационные проекты на высоком профессиональном уровне.

У нас, напротив, существуют дефицит универсализма, высокая степень правового нигилизма (означающего неуважение не только к закону, но и к процедурам, к универсальным правилам), определяющая роль личностного фактора и большое влияние административного усмотрения. Нет и общепризнанной «кузницы кадров» государственной службы, способствующей ее модернизации – в послевоенной Франции эту функцию выполняет ЭНА (Национальная школа администрации). На первый взгляд, к выполнению этой роли в современной России ближе всего Российская академия государственной службы (РАГС), хотя, как представляется, более значительна роль Академии народного хозяйства и Высшей школы экономики. В связи с перечисленными выше проблемами может создастся ощущение безнадежности.

На самом деле ситуация значительно сложнее. Для того, чтобы лучше понять ее, целесообразно обратиться к российскому опыту относительно успешной (хотя и незавершенной) модернизации середины XIX века – «Великих реформ» Александра II. Тогда инициатором реформ выступило государство, причем осуществлялись они превентивно, не в обстановке кризиса и хаоса. Соответственно, и основными акторами модернизации могли быть только «государственные люди» (поддержка со стороны других частей общества была сравнительно незначительна). В этот период можно выделить три основных слоя государственных служащих – в зависимости от их отношения к реформам.

Первый слой – активные сторонники преобразований, имеющие высокую профессиональную подготовку, хорошо образованные и готовые творчески использовать современный передовой опыт с учетом национальной специфики. Они составляли «пассионарное» меньшинство, которое инициировало и провело такие масштабные реформы как крестьянскую, судебную, военную, земскую и городскую, реорганизацию государственного контроля. Провело с минимальными потрясениями, очень технологично и практично. Подобного слоя не хватало России в эпоху «перестройки», когда государственные служащие вместе со всем обществом были вынуждены постигать на практике – часто болезненно – азы рыночной экономики.

Второй слой – убежденные противники реформ, апологеты николаевской системы, обвинявшие модернизаторов в посягательстве на устои самодержавия. Охранители, не способные предложить реальных альтернатив, кроме «подмораживания» общества, основанного на сильнейшем недоверии к гражданским инициативам. Это было еще одно меньшинство, резко усилившееся после трагической гибели Александра II и своей антимодернизационной политикой подготовившее конфликт власти и общества, способствовавший трагическим событиям начала ХХ века. В нынешней России противниками модернизации в большей степени является коррумпированная часть бюрократии, де-факто приватизировавшая различные государственные сферы и опасающаяся утраты своего привилегированного положения в случае внедрения универсальных правил. Хотя не стоит преуменьшать и опасности охранительных инстинктов, при которых здоровый консерватизм подменяется реакцией.

Третий – самый многочисленный – слой составляли прагматики, не склонные генерировать идеи, но способные обеспечивать стабильное функционирование государственных институтов в период перемен. Такой слой составляет основу госслужбы во всех странах. Даже при большевиках, задавшихся целью «весь мир насилья разрушить до основанья», именно эти люди добились восстановления нормальной работы железных дорог и провели сложнейшую техническую часть знаменитой финансовой реформы (введения твердой валюты – червонца). Позднее многие из них были отправлены на Соловки или погибли в сибирских лагерях. Разумеется, в период Великих реформ Александра II этот слой не был противниками преобразований – напротив, поняв их необходимость для страны, такие люди стали им содействовать, используя свой профессиональный опыт.

Таким образом, выделение из государственной службы наиболее динамичного модернизаторского слоя может позволить дать импульс необходимым преобразованиям. При этом большинство госслужащих способно их поддержать, хотя и не проявляя собственной инициативы, по крайней мере, на первоначальном этапе. В дальнейшем, после достижения демонстрационного эффекта от позитивных изменений, база активных сторонников модернизации может существенно расшириться, в том числе и за счет более активного вовлечения госслужащих.

Именно для реализации модернизационной функции госслужбы официально создан кадровый резерв, находящийся под патронатом президента страны¹ . Его «первую сотню» составляют эффективные представители госслужбы (как федерального, так и регионального уровней), а также управленцы, работающие в частном секторе. При всем различии механизмов функционирования государственных и негосударственных институтов (что делает не всегда комфортным переход из одних в другие), этих людей объединяет сходная ментальность, менеджерский подход к решению поставленных задач, способность к инновационной деятельности.

Поэтому в современной России государственная и муниципальная служба может быть участником модернизационного процесса. Что касается коррумпированной части (отметим, что коррупция свойственна не только государственным структурам, но и бизнесу, который никто не собирается идеализировать), то необходима ее локализация и нейтрализация. Российская специфика этого явления заключается в сложившемся представлении о невозможности победить коррупцию, которая действительно приобрела системные черты, часто воспринимается в обществе как нечто естественное, даже способствующее функционированию системы. По данным Оксаны Гаман-Голутвиной, низкая оплата труда российских чиновников сочетается с отсутствием действенных мер контроля² . С коррупцией нельзя справиться только повышением зарплаты (опыт показывает, что среди коррумпированных госслужащих немало высокооплачиваемых), хотя оно является важным условием, снижающим массовую коррупцию, связанную с желанием не обогащения, а выживания (она появилась в России в 90-е годы). Однако представление о безнадежности борьбы с коррупцией в значительной мере связано не столько с некими ментальными чертами российских госслужащих, сколько с элементарным нежеланием решать существующие проблемы, противодействием внедрению современных антикоррупционных практик.

Системная работа в этом направлении поэтому началась с большим запозданием лишь в 2008 году, когда были проведены элементарные меры вроде регулирования перехода с госслужбы в бизнес (ограничение так называемого «эффекта шлепанцев», свойственного многим странам - борьбу с ним в Великобритании начали еще при Маргарет Тэтчер) или создания процедур, предотвращающих возможный конфликт интересов. Значительную роль в минимизации коррупции играет и последовательное сокращение сфер, на которые распространяется административное усмотрение, и ориентацию на клиента (как антитеза высокомерной самодостаточности), и повышение прозрачности госслужбы для гражданского общества, и постепенное внедрение этических норм, которые со временем становятся привычной практикой. Обо всем этом ведущие российские специалисты (например, профессор Оболонский) говорили еще в 1990-е годы, но только сейчас, когда задачи модернизации общества были признаны в качестве приоритетов и государственной властью, и большей частью элит, появилась возможность для реализации данных идей.

Идеологический фактор

Должна ли государственная и муниципальная служба носить идеологический характер, способствует ли это модернизации? На этот вопрос следует дать отрицательный ответ. Идеологичность не есть обязательное условие модернизации. Скорее, напротив, ее избыток в условиях дефицита демократических традиций приводит к усилению конфликтности, неспособности воспринимать аргументы оппонента, отсутствию культуры диалога.

Идеологизация государственной службы в плюралистическом обществе ставит вопрос о способности государственного служащего эффективно выполнять свои обязанности в случае корректировки политического и экономического курса (например, после очередных выборов). В сатирической форме такую проблему прекрасно описали британские авторы Джонатан Линн и Энтони Джей в своей книге «Да, господин министр», ставшей основой известного одноименного телесериала. Один из героев этой книги, многоопытный госслужащий утверждает:

«За тридцать лет моего пребывания в Уайтхолле сменилось одиннадцать правительств. Если бы я верил во все политические линии, мне пришлось бы попеременно становиться:

1) ярым приверженцем вступления в Общий рынок;

2) ярым противником вступления в Общий рынок;

3) убежденным сторонником национализации сталелитейной промышленности;

4) убежденным сторонником денационализации сталелитейной промышленности;

5) убежденным сторонником ренационализации сталелитейной промышленности».

Перечислив еще несколько подобных антитез, герой завершает список пунктом № 14. Согласно нему, он должен в итоге стать безнадежным шизофреником. Перспектива весьма печальная.

В то же время деидеологизация не означает отказа от следования основным принципам демократического общества, которые носят консенсусный, общепризнанный характер. Деидеологизация – это не беспринципность, отсутствие ценностного подхода, которые приводят к аморальности. Разумеется, таких принципов должно быть немного, чтобы не допускать расширительного толкования и дискриминации людей разных общественно-политических взглядов. Процитирую в связи с этим президента Дмитрия Медведева: «Общественная дискуссия, межпартийная конкуренция у нас могут быть сколь угодно острыми, но базовые ценности у нас у всех общие, независимо от партийной принадлежности и других привычек: процветание России, социальная стабильность, мирная жизнь, целостность государства, свобода и справедливость – наконец, права и достоинства человека». Для государственных и муниципальных служащих к этому перечню можно добавить еще профессионализм, способность компетентно отстаивать интересы государства при любых оттенках правительственной политики.

Нетрудно заметить, что в этот консенсус вписываются сторонники различных идеологий – от либералов до коммунистов. За его пределами остаются лишь экстремистские радикальные политические силы, деятельность которых подвергается обоснованным ограничениям в демократических европейских странах. В том числе, кстати, и в вопросе приема на государственную службу – неофашист, к примеру, не может быть госслужащим в современной Германии.

Партийный фактор

От деидеологизации следует отличать департизацию, то есть запрет госслужащим состоять в политических партиях. Напомним, что этим принципом российская власть руководствовалась со времен известного решения Верховного совета России о департизации госслужбы, которое исторически предшествовало исчезновению КПСС с исторической арены. В конкретной исторической ситуации это решение было правильным, так как речь шла об ограничении возможностей для партии, претендовавшей в течение большей части своей истории на монопольное положение и сохранившей такую «повадку» до самых последних дней своего существования. В дальнейшем, в условиях жесткой общественно-политической конкуренции 90-х годов, принцип департизации уберег госслужбу от раскола по партийному принципу, который угрожал взорвать управленческую систему, эффективность которой и без того уменьшилась из-за перманентных реорганизаций и оттока перспективных кадров в негосударственную сферу.

В настоящее время острота этой проблемы снята, что делает возможным партийность государственных и муниципальных служащих. Кроме того, это является признанием существовавшего положения дел, когда госслужащие фактически участвовали в деятельности партий, но не могли оформить этого официально, что создавало двусмысленную ситуацию, когда госслужащий мог быть членом высшего совета партии, не имея права при этом получить партийный билет. Однако надо четко разделять партийность как конституционное право гражданина и фактическую однопартийность. Первая предусматривает возможность вступления в любую партию, зарегистрированную в соответствие с действующим законодательством, при четком разделении профессиональных обязанностей и партийных симпатий. Вторая означает потенциальную возможность создания новой монополии, которую в перспективе может ожидать судьба прежней. Современный глобальный мир не терпит монополий, ведущих к самодовольному отчуждению от граждан и, как следствие, к деградации. Разумеется, недопустимо и смешение государственных и партийных интересов. Недавнее увольнение двух заместителей полпреда президента в Уральском федеральном округе, использовавших административный ресурс в избирательном процессе, является серьезным предупреждением сторонникам подобных методов.

Только современные партии, использующие в своей деятельности политические, а не административные методы, способные вести честный и открытый диалог с различными общественными группами, поднимать непростые вопросы и находить на них адекватные ответы, могут быть эффективными участниками модернизационного процесса. В первую очередь, это относится к «Единой России», которая в настоящее время доминирует в партийном пространстве. Не сращивание с государством, не дублирование государственной службы, а эффективное представительство реальных интересов различных групп населения, выдвижение инициатив, способных оказать позитивное влияние на государственную политику, подготовка и выдвижение достойных кадров, экспертиза общественно значимых проектов – вот только некоторые задачи, которые могут быть реализованы партиями в современной России. Характерно, что необходимость серьезных изменений в этой сфере признается не только оппозицией, но и таким опытным политиком как Евгений Примаков. По его словам, «успех модернизации экономики в России во многом завит от создания такой партийно-политической системы, которая помогала бы властям избегать ошибочных решений. Характерная черта такой системы - партийный плюрализм. Его нормальному развитию в России препятствуют два обстоятельства: жесткий контроль сверху, направляющий процессы партийного строительства, и административный ресурс, которым в несравнимо большей степени, чем другие партии, пользуется самая сильная из них «Единая Россия»» ³ .

«Единая Россия» часто сравнивает себя с такими выполнявшими модернизаторскую функцию доминантными партиями как ХДС в Германии при Аденауэре и Эрхарде или ЛДП в Японии. Можно вспомнить в связи с этим и о голлистах во Франции в период правления де Голля. Однако ХДС и голлисты действовали в условиях серьезной политической конкуренции (вспомним, что в 1965 году де Голль был переизбран президентом только во втором туре), а ЛДП фактически являлась конгломератом фракций, находившихся друг с другом в партнерских и, одновременно, конкурентных отношениях. Во всех этих случаях речь шла о живых организмах, способных к развитию. Для того, чтобы стать активным участником модернизации, «Единая Россия» должна претерпеть серьезные изменения, стать более открытой для дискуссий, как внутрипартийных, так и с другими политическими силами, уделять большее внимание идеологии, причем не конъюнктурно, как это часто происходит сейчас (особенно при попытке соединить модернизацию и консерватизм). Без обновления партия не способна стать актором российской модернизации.

Игорь Бунин – президент Центра политических технологий

Версия для печати