26.04.2010 | Марина Войтенко

Рецессия закончилась …. Бюджетная революция начинается?

Выступление Председателя Правительства России Владимира Путина в Государственной Думе 20 апреля с отчетом о деятельности кабинета министров явило «городу и миру» изобилие принципиальных, самокритичных оценок и предположений, складывающихся не только в своего рода «стратегию выхода» по-российски, но и в определенную систему координат послекризисного социально-экономического развития. Одна из них, причем из важнейших, - обеспечение макроэкономической стабильности и сбалансированности бюджета.

Фундаментальное значение этого обстоятельства упомянуто и развернуто премьером равно ко времени. Рецессия (то есть падение основных макропоказателей на протяжении более чем двух кварталов), действительно, закончилась. С конца лета прошлого года цифры понемногу «отрастают», впрочем, по признанию Минэкономразвития, довольно неустойчиво. После роста ВВП в IV и III кварталах 2009 года соответственно на 1,7% и 2%, первый квартал текущего года показал приращение итогового экономического результата всего на 0,6%. По оценке ЦМАКП, энергопотребление – в январе-марте увеличилось (со снятой сезонностью по отношению к IV кварталу) на 2%, грузооборот на 0,7%, производство – на 0,2%, товарооборот - на 2,2%, инвестиции в основной капитал, напротив, упали на 8,4%. По мнению ряда экспертов, ситуация на деле может быть хуже – оборачиваемость денег по рублевым и валютным счетам компаний-резидентов, например, продолжает снижаться и тенденция эта остается «несломленной» на протяжении, по меньшей мере, последних 18-20 месяцев.

Выйдя из рецессии, экономика застряла на зыбкой грани между классической стагнацией и слабо-неустойчивым ростом. Продолжительность пребывания в этом состоянии, как показывает исторический опыт мировых кризисов, - производная от доверия экономических агентов и граждан к регулятивным действиям государства. Определяющую роль в этом, опять-таки, играет бюджетная политика. По наблюдениям аналитиков, итоги I-го квартала относительно благоприятны: доходы составили 1,95 трлн рублей (28,1% от годовых бюджетных назначений), расходы – 2,26 трлн рублей (22,9% от утвержденных на 2010 год), дефицит – 307,6 млрд рублей, что чуть больше 10% годового объема, утвержденного в размере 2,936 трлн рублей. Эксперты, однако, уже полагают, что дефицит-2010 сложится в меньшем объеме (официальные оценки на этот счет появятся, видимо, к началу мая). Причина – ожидаемое повышение прогноза роста ВВП (до 4%) и пересмотра в сторону увеличения среднегодовой цены на российскую нефть. Экспертный вердикт – бюджетный дефицит имеет шансы «сжаться» как минимум до 2,2 трлн рублей.

На этом фоне весьма примечательны состоявшиеся 21 апреля (впервые за последние 10 лет) новые размещения российских евробондов. Россия заняла на международном финансовом рынке $2 млрд на пять лет под 3,74% годовых и $3,5 млрд на десять лет под 5,08% годовых, доходность размещений составила 125 и 135 базисных пунктов к кривой гособлигаций США (UST). Спрос на российские бумаги впятеро превысил предложение, несмотря на негативный новостной фон на рынке, связанный с новым обострением финансового положения Греции, скандалом с Goldman Sachs, планами Барака Обама ужесточить контроль за банками, аналогичными инициативами МВФ по введению «налогов на кризис», извержением вулкана в Исландии и т.п. Объем размещений оказался несколько ниже первоначальных ожиданий инвесторов ($7 млрд). Тем не менее, главные цели достигнуты. Новые российские бонды были размещены на 30-35 б.п. дешевле, чем стоимость Russia-30 (30-летних еврооблигаций, выпущенных в 2000 году). Тем самым установлен новый рыночный ориентир как для государственных выпусков (которых, впрочем, судя по «утечкам» из Минфина, в 2010 году больше не будет), так и для будущих корпоративных займов¹ . Интрига с возвращением России на рынки внешнего долга завершилась: разместились без премии инвесторам, но и без дисконта с их стороны.

На очереди теперь новый сюжетный поворот – изменение структуры общих заимствований в 2010 году. Их чистый объем в текущем году установлен в сумме 1,1 трлн рублей, валовый – в 1,5 трлн рублей. Очевидно, что пропорция 50х50 будет смещаться в сторону увеличения внутренних займов. Резерв для этого есть (лимит внешних займов на 2010 год - $17,8 млрд). Вопрос о последствиях для экономики открыт для обсуждения, поскольку конечный эффект неоднозначен: при надежном финансировании дефицита бюджета сохраняется вероятность сдерживания кредитования реального сектора, вытеснения в портфелях частных бумаг государственными, повышенных рисков по новым корпоративным облигациям и т.п.В этих условиях еще более актуальным становится магистральный путь решения проблемы дефицита, а именно – возвращение к сбалансированному бюджету. Уже к 2012 году его дефицит должен быть снижен более чем вдвое – до 3% ВВП. Минфин ожидает выхода на параметры бюджетной бездефицитности к 2015 году (это означает также появление возможности вновь накапливать резервы). Альтернатива здесь вовсе безрадостна – попадание страны в кредитную ловушку по образу и подобию 90-х годов прошлого века.

Между тем, совершенно ясна бессмысленность механического наращивания ассигнований. Как образно выразился Владимир Путин, «они горят и результатов не приносят». Существующая система планирования и исполнения бюджетов всех уровней по сути дела запрограммирована на неэффективность госрасходов. Иллюстрацией этому, например, может служить тот факт, что на начало апреля Минфин передал ведомствам 99,8% запланированных на год средств, они распределили только 59%. Недоведенной до исполнителей осталась, в том числе, и значительная часть средств на федеральные целевые программы.Напомним, что идея радикального переформатирования бюджетной системы за последние полгода уверенно «обжилась» во «властных коридорах», порождая порой острые дискуссии. Тем принципиальнее выглядит выступление Владимира Путина в Госдуме: политический выбор в белодомовских спорах сделан публично. Уже на следующем заседании правительства будет утверждена «Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года». По сути дела речь идет о реформе бюджета, глубокой модернизации госфинансов и всего государственного управления. В течение двух лет должна быть принципиально изменена идеология разработки и использования бюджета, включая и переход к «более справедливой модели межбюджетных отношений».

Премьер-министр считает, что в результате реформы большая часть средств (по экспертным оценкам, до 90%) будет распределяться в рамках программно-целевой структуры федерального бюджета в соответствии с ключевыми функциями государства и критериями «Основных направлений деятельности правительства до 2012 года». «В рамках госпрограмм, - подчеркнул Владимир Путин, - будут сконцентрированы все средства, которые расходуются по различным ведомствам и уровням власти, а так же внебюджетные источники, чтобы мы видели все бюджетные потоки по данным направлениям, могли оказывать на них управленческое воздействие, направлять на приоритетные задачи. Это будут программы по образцу государственной программы развития сельского хозяйства. У нас появятся программы комплексного развития образования, науки, жилищного хозяйства и другие. Для каждой из таких программ мы введем индикаторы результативности, установим четкую ответственность профильных ведомств за их достижения».Госпрограммы (ГП) должны будут включить в себя все существующие ФЦП и ФАИП, меняя тем самым всю конструкцию госинвестиций. При этом, не являясь простой сметой расходования бюджетных средств, ГП станут гораздо более гибким инструментом для маневрирования финансовыми потоками при достижении промежуточных целей.

На переходный период отводится лишь 2011 год, в течение которого должна быть изменена бюджетная классификация расходов² . Одновременно с этим планируется вернуть в законодательное поле ограничение по дефициту бюджета без учета нефтегазовых доходов на уровень 1% ВВП, а также отказаться от привязки бюджета к параметрам ВВП и инфляции. Судя по сообщениям в СМИ, предлагается уйти от практики обязательного внесения изменений в бюджет в связи с получением дополнительных доходов и индексации расходов (за исключением социальных пособий) по уровню прогнозируемой инфляции.Необходимо отметить, что неясность многих деталей предстоящей реформы и откровенно кулуарный характер обсуждений уже породили в экспертном сообществе немалый скепсис. Прежде всего, констатируется отсутствие на всех уровнях власти достаточно успешного опыта применения программно-целевого подхода (сейчас в рамках ФЦП реализуется лишь 10% от общего объема госрасходов). Далеко не бесспорно и целеполагание (а, следовательно, и наборы отчетных показателей и контрольных индикаторов). Если «танцевать» от приоритетных национальных программ, то их логика потребует коррекции как Концепции долгосрочного развития до 2020 года, так и основных направлений деятельности правительства. Между тем, никакой готовности к этому пока не заявлено. Много вопросов вызывают и технологии межведомственных согласований.

Тем не менее, экспертами высказывается предположение, что в рамках заявленной реформы в ближайшие два года можно будет добиться как минимум одной, но очень важной цели – сокращения госрасходов на 15-20% в реальном выражении. Впрочем, здесь также принципиальна сбалансированность процесса: под нож должны пойти и неэффективные траты в социальном секторе, иначе снижение расходов на экономику, оборону и безопасность окажется непропорционально высоким, а возможно, и попросту опасным.Намеченная бюджетная революция должна базироваться на устойчивой доходной базе. Не менее очевидно, однако, что и самой налоговой системе давно уже пора разворачиваться от чисто фискальных к стимулирующим функциям. Как ожидается, Основные направления налоговой политики на 2010-2012 годы будут рассмотрены Правительством РФ до середины мая. Тем не менее, принципиальный выбор уже публично (в парламенте) заявлен премьер-министром: общая минфиновская идеология неснижения налоговой нагрузки и перехода к «точечным» преференциям «тонкой настройки» получила поддержку даже с лихвой - от едва ли не единственной универсальной меры, то есть отсрочки на два года повышения страховых взносов в систему ОМС, решено отказаться. Из экономики в течение ближайших двух лет будут изъяты дополнительно 460 млрд рублей. Ускорению послекризисного восстановления это вряд ли поспособствует. Поможет ли оно упорядочению обязательного медицинского страхования, тоже не вполне ясно, ибо деньги откладываются в своего рода резерв под довольно «сырую» заготовку профильного министерства, по которой еще нет ни решений, ни широких и серьезных обсуждений.

Первая реакция экспертного сообщества – высказанное намерение носит паллиативный характер, поскольку коренной вопрос реформы ОМС – расширение его тарифа на инвестиционную составляющую (например, капремонт медицинских учреждений) повисает в воздухе. Вероятно, в ближайшие два года на эти цели может быть потрачен формируемый резерв в фонде ОМС. А дальше? Пока ясно одно – перспектива перехода ОМС на одноканальное финансирование и привлечение тем самым к полноценной работе в этой системе платных лечебных учреждений отодвигается на неопределенное время. Остаются вопросы и со взносами в ОМС за неработающее население. Одни только долги региональных властей по этой позиции в прошлом году составили около 375 млрд рублей. При создании фонда «Здоровье» будет о чем подумать.

Настроения по поводу предлагаемых мер точечной налоговой поддержки как бы балансируют на грани нетерпения и разочарования. Основная причина экспертного скепсиса (разделяемого, судя по отдельным высказываниям его представителей, и Минфином) – отечественный и международный опыт, показывающий повышенную сложность администрирования «точечных» льгот. Известно, например, принципиальное решение о том, что страховые взносы по льготной ставке в 14% смогут платить IT-компании, резиденты технико-внедренческих зон, СМИ и еще несколько категорий инновационного бизнеса. При этом по свидетельству замглавы Минфина Сергея Шаталова, остается непонятным, как и кому идентифицировать «айтишные» и инновационные бизнесы, как администрировать эти ставки. Ровно та же проблема возникает при реанимации «спящей» льготы, по которой таким компаниям можно применять для уменьшения налогооблагаемой базы коэффициент 1,5 по затратам на НИОКР. Аналогичные сложности подстерегают и освобождение на три года с начала эксплуатации от налога на имущество энергоэффективного оборудования. «Осталось узнать, что оно такое и как его можно идентифицировать», - не без горькой иронии заметил Сергей Шаталов на недавней налоговой конференции РСПП. Добавим, что неясности налогового администрирования (так называемая проблема идентификации компаний) могут заметно притормозить и создание иннограда в Сколково, где Минэкономразвития на 10 лет предполагает установить для участников проекта вообще нулевые ставки НДС, а также налогов на прибыль, имущество организаций, земельного и транспортного.

Трудно пока ожидать прорыва и в применении инвестиционных налоговых кредитов, полномочия предоставления которых Минфин предлагает полностью передать на региональный уровень. В условиях растущей задолженности соответствующих бюджетов (в 2010 году, по прогнозам S&P, она может составить 1,2 трлн рублей) эта льгота также имеет все основания впасть в «глубокий сон».Гораздо больше шансов на успех имеют планы завершения реформы амортизационной политики (переход на группировки оборудования по функциональному признаку) и применение на практике норм, заключенных в двух «парных» законопроектах – о налоговом контроле за трансфертным ценообразованием и о ведении института консолидированного налогоплательщика³ .

Впрочем, в последнем случае есть свои ограничения – в первые год-два при всех «за» уплата налога на прибыль по-новому будет вынужденно носить экспериментальный характер, так как критерии отнесения (активы группы копаний должны превышать 1 трлн рублей, суммарный годовой объем налогов и сборов быть свыше 15 млрд рублей, а выручка от продажи больше 100 млрд рублей) коснутся лишь 5-6 налоговых агентов «нового образца».

В заключение заметим, что при всех «но» и большом числе неясностей по деталям бюджетная революция все же неизбежна. Главный вопрос – политическая воля идти до конца. Как подчеркивают эксперты ИнСоРа, обязательным условием успешности модернизации госфинансов становится модернизация государственного управления, от перезапуска административной реформы и радикального повышения качества правоприменения до уж совсем заоблачных высот демонополизации политической системы. И, что пока абсолютно не просматривается так это система сдержек и противовесов внутри процесса неизбежного усиления конкуренции за финансовые ресурсы между министерствами и ведомствами. Однако, при всех неясностях и потенциальных рисках выбор многообещающ. Прежде всего, с точки зрения упорядочения регулятивной среды, а значит и с точки зрения экономики в целом и занятых в ней граждан России.

Марина Войтенко - руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

---

1. Эти займы могут потребоваться, прежде всего, для реструктуризации уже накопленной задолженности. По оценке ЦБ РФ, только выплаты внешних долгов банков и нефинансового сектора должны составить в 2010 году $131,8 млрд. Чтобы уложиться в графики погашений, многим придется занимать на международном финансовом рынке.
2. Не исключено, что срок этот может «поехать». Косвенным свидетельством этому могут служить депутатские поправки к правительственному законопроекту (принят 21 апреля во втором чтении) о реформировании сети бюджетных учреждений, продлевающие переходный период до 1 июля 2012 года.
3. Главный смысл «консолидации» - возможность суммирования финансовых результатов группы компаний при определении налога на прибыль. По замыслу Минфина, это позволит: ликвидировать стимулы к налоговой минимизации за счет перемещения холдингами центров

Версия для печати