31.05.2010 | Татьяна Становая

Президент и правительство: усиление конкуренции

26 мая президент России Дмитрий Медведев подписал распоряжение «О согласовании кандидатур представителей государства в органах управления стратегических акционерных обществ». Распоряжение президента обязывает правительство согласовывать ключевые решения в отношении назначения чиновников в советы директоров госкомпаний. С одной стороны, это выглядит как формализация уже существующей практики: Кремль всегда неофициально принимал участие в согласовании кандидатур госпредставителей. Однако, с другой стороны, такая формализация может стать признаком наличия проблем во взаимоотношениях между президентом и правительством.

Согласно распоряжению Медведева, «проекты решений правительства о выдвижении кандидатур представителей государства для избрания в советы директоров акционерных обществ, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный президентом, подлежат согласованию с администрацией президента. Проекты решений должны быть направлены в Кремль не позднее чем за 30 дней. Правительство также обязано согласовывать директивы по голосованию в акционерных обществах, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ. Кроме того, согласно распоряжению, «Банку России рекомендуется «согласовывать с администрацией президента России проекты решений о назначении представителей государства в коммерческих банках, участие Банка России в уставных капиталах которых допускается федеральными законами».

Распоряжение президента было расценено как прямое свидетельство усиления администрации президента. Действительно, после избрания Медведева на пост президента и прихода Владимира Путина в правительство, центр выработки ключевых решений в экономической политике сместился в кабинет министров. В Кремле в основном разрабатываются вопросы государственно-правового управления: судебная реформа, антикоррупционные меры, вопросы инновационного развития и модернизации (и то скорее в политическом ключе, так как распределение финансовых ресурсов происходит уже на уровне правительства). Вопросы налоговой, таможенной, бюджетной политики, реформа здравоохранения и ЖКХ – это уже практически полностью стало прерогативой исполнительной власти.

Администрация президента в такой ситуации вовсе не отказывается от своих амбиций. Так, еще достаточно острыми были в прошлом году дискуссии между помощником президента Аркадием Дворковичем и вице-премьером, министром финансов Алексеем Кудриным по поводу экономики роста и налогов. Дворкович, например, выступает за снижение НДС, введение налога с продаж вместо НДС, но эти инициативы на сегодняшний момент не реализованы.

Главная политическая проблема Медведева в данном случае – это ограниченность возможности контроля выполнения тех задач, которые ставятся перед правительством. В феврале Медведев провел совещание по инвестиционной политике, где звучала достаточно жесткая критика в адрес правительства из-за отсутствия подвижек с улучшением инвестиционного климата в России. «В сегодняшнем совещании участвуют представители правоохранительных и контрольных ведомств. Хотел бы, чтобы они проявили и компетентность, и профессионализм в расчете на формирование благоприятного инвестиционного климата в нашей стране», - сказал Медведев. Причем его критика была сосредоточена в первую очередь на госкомпаниях сырьевого сектора, получивших в кризис значительную помощь (наибольшего успеха здесь добился вице-премьер Игорь Сечин, который убедил в необходимости введения ряда льгот для компаний ТЭКа). Президент напомнил об инвестиционных преференциях, оказанных крупным компаниям, в основном в сырьевом секторе. «На их поддержку пришлось тратить в период кризиса накопленные до кризиса государством резервы в значительных объемах», - напомнил он. «Эти компании не просто сохранили активы, но и кое-что добавили, поэтому государство вправе рассчитывать на то, чтобы эти компании занимались инвестиционными проектами, проявляли активность в сфере модернизации экономики, а не просто бы продолжали политику по наращиванию экспорта сырьевых товаров», - заявил Медведев. «Пока они спят», - добавил президент и поручил «наладить контроль со стороны правительства».

Тогда же предлагались самые разные варианты исправления ситуации с инвестициями: обсуждалось введение поста омбудсмена для защиты прав инвесторов, а также агентства по инвестициям. Однако на уровне правительства было принято решение ограничиваться административной комиссией, которая могла бы разбирать ситуации ограничения прав инвесторов (кстати, на прошедшей неделе, в рамках встречи с представителями американского инновационного бизнеса, Медведев подтвердил, что пока от идеи создания агентства отказались, но признал, что «сам думал об этом»). Кроме того, на февральском совещании были расширены полномочия Игоря Шувалова в вопросах инвестиционной политики и продвижения имиджа России.

Однако уже в следующем месяце, в марте, президент устроил настоящий разнос правительству за неисполнение его поручений. Тогда со специальным докладом выступил глава контрольного управления, помощник президента Константин Чуйченко, который привел весьма негативную статистку неисполнения министерствами и ведомствами поручений президента. Медведев назвал это «системной проблемой».Складывается ощущение, что в условиях дефицита политического ресурса по влиянию на кабинет министров Медведев накапливает раздражение деятельностью правительства. При этом уровень принятия стратегических решений в экономике, который отдан президенту, отделен от тактического уровня управления: администрация президента не может контролировать выполнение поставленных ею задач. И это постоянно усиливает напряженность в отношениях и создает возможности для возникновения конфликтов. И судя, по всему, один из них и стал причиной не только роста недовольства президента, но и принятия решение об обязанности кабинета министров согласовывать свои действия с администрацией президента по управлению госактивами.

Речь идет о конфликте между вице-премьером правительства РФ Виктором Зубковым и министром сельского хозяйства Еленой Скрынник. Ее команда управленцев была вычищена из «Росагролизинга» - компании, фактически ею созданной и находившейся под ее контролем в персональном и корпоративном смысле. С февраля она почти полностью утратила этот контроль, который перешел в руки Зубкова. При этом, напомним, что сама Скрынник пришла на пост министра по протекции Медведева – с ней он выстроил неплохие отношения, будучи вице-премьером правительства, отвечающим, в том числе, и за нацпроект АПК.

Новым ударом по Скрынник стала смена руководителя Россельхозбанка. Росимущество, которому принадлежит 100% его акций, приняло решение досрочно прекратить полномочия наблюдательного совета банка, а также его предправления Юрия Трушина, который руководил банком с 2000 года. Вместо него будет назначен Дмитрий Патрушев - выпускник Академии ФСБ, сын секретаря Совета безопасности Николая Патрушева. До этого он четыре года работал в корпоративном блоке ВТБ, где отвечал за работу с крупными госкомпаниями. Напомним, что младший брат Дмитрия Патрушева Андрей - советник главы совета директоров «Роснефти» Игоря Сечина. А Виктор Зубков считается фигурой, близкой к «питерским чекистам» - Сечину и Виктору Иванову.

К этому можно добавить еще несколько недавних конфликтных точек: по закону о торговле. Указание принять этот закон дал президент, однако итоговый вариант Кремль не устроил, в результате чего сложилась уникальная ситуация, когда главное правовое управление президента дает отрицательное заключение на проект закона, внесенный правительством. По созданию национальной платежной системы - когда на одном из недавних совещаний президент обрушился с критикой на Алексея Кудрина, усомнившегося в целесообразности альтернативных идей, озвученных главой ВЭБ Владимиром Дмитриевым. Сюда же можно добавить персональное и очень жесткое высказывание Медведева в адрес главы «Ростехнологий» Сергея Чемезова, который известен своим негативным отношением к идее ликвидации госкорпораций – одного из принципиально важных для Медведева направлений экономической политики.

Тем не менее, персонально с Путиным разногласий пока видно не было, хотя ситуации, при которых Медведев мягко дезавуировал точку зрения главы правительства, имели место (впрочем, в них речь может идти о согласованных действиях лидеров, играющих на «двух регистрах»). Известно о двух подобных ситуациях. Первая – это постепенный отход от сенсационной позиции Владимира Путина о вступлении России в ВТО в составе Таможенного союза. Медведев позднее высказал мнение, что лучшим вариантом является вступление поодиночке. На прошедшей неделе ответственный за переговоры по ВТО Максим Медведков подтвердил, что Россия ведет самостоятельные переговоры о вступлении в ВТО. Кризис во взаимоотношениях создаваемого Таможенного союза и Белоруссии существенно повышает шансы этого варианта.

Вторая тема – это «объединение» «Газпрома» и «Нафтогаза», которое правильнее называть поглощением. Экспромт (видимо, носивший характер зондажа) Путина потом пришлось корректировать Медведеву: в рамках своей недавней поездки он однозначно дал понять, что об объединении речи не идет, вместо этого может обсуждаться вариант создания СП и обмена активами. Интересно, что почти в один день Медведев и Путин диаметрально противоположно оценили «цену» «харьковских соглашений» об обмене флота на газ: премьер назвал ее «запредельной», а президент посчитал, что ее таковой считать нельзя. Такое разночтение было связано с тем, что оба лидера решали разные задачи: Путину было важно успокоить украинскую элиту в преддверии ратификации соглашений в Верховной раде, а Медведеву успокоить российскую, дав понять, что Россия не переплатила. Но это не исключает психологического фактора: соглашения готовил Путин, а политические дивиденды получил Медведев. В этой ситуации Путин мог попытаться развить свой успех, но столкнулся с неприятием украинской стороны – в результате уже Медведев мягко отступил.

Вопрос психологического «врастания в должность» – один из самых непростых, малозаметных, но оказывающих существенное влияние на поведение и принятие решений факторов. В частности, к функциям президента относится проведение внешней политики, с которой связан набор эксклюзивных ресурсов Медведева: это нормализация отношений с Западом, появление позитивной повестки дня с США, возможность ухода от изоляционистских тенденций. Эти ресурсы могут использоваться и для укрепления позиций президента внутри страны.

Возвращаясь к вопросу о распоряжении Медведева, важно отметить, что оно стало первым шагом к реанимации отложенной реформы системы управления госсобственностью. Напомним, что еще в рамках своего программного выступления в Красноярске в феврале 2008 года кандидат в президенты Дмитрий Медведев заявил, что необходимо изменить практику управления госсобственностью. «Считаю, что нечего делать большинству государственных чиновников в советах директоров [государственных] компаний. На их смену должны прийти по-настоящему независимые директора, нанимаемые государством для реализации своих интересов», - заявил он. Это сенсационное заявление, которое должно было поставить крест на той системе, которая позволяла все последние годы представителям «путинского окружения» неформально контролировать значимые госактивы.

После вступления Медведева в должность вопросами советов директоров занимались Аркадий Дворкович в АП и Игорь Шувалов в правительстве. Однако хотя в ряде госкомпаний и появились независимые директора, но ключевые позиции все равно сохранили чиновники. Кроме того, президент столкнулся с сокращением возможностей контролировать назначения в советах директоров.Интересно, что вопрос о замене чиновников на профессиональных директоров уже ставился правительством в 2002-2004 гг. министерством экономического развития и торговли во главе с Германом Грефом. Однако тогда уже произошел переломный политический момент, когда по нарастающей пошла экспансия государства (и, соответственно, чиновников) в экономику. И уже в сентябре 2005 года Владимир Путин на встрече с иностранным журналистами и политологами, клубом «Валдай» объяснял участие чиновников в работе советов директоров. На вопрос о коррупции внутри самого Кремля Путин заявил, что здесь беспокоиться нечего, и государственные чиновники, входящие в советы директоров крупных компаний, всего лишь защищают там государственные интересы, но при этом не получают дивиденды.

При Путине управление госимуществом было «спущено» на уровень правительства, которое после 2004 года стало техническим. Как пишет «Коммерсант», премьер Михаил Фрадков и глава администрации президента Дмитрий Медведев договорились, что «представители президента» в госАО - это «представители РФ», назначаемые распоряжениями правительства. В административном регламенте Росимущества по управлению госдолями в АО (2007 год) президент уже не упоминается, впрочем, в 2006 году после очередного скандала между Михаилом Фрадковым и министра экономики Германа Грефа, которому подчинялось Росимущество, администрация президента стала согласовывать «спецсписок 27-ми» ведущих предприятий. Однако официально, по данным «Ведомостей», кандидатов от государства выдвигали профильные министерства и ведомства, обобщенный список формировало Росимущество, затем Минэкономразвития представляло его на утверждение в правительство. Согласование в АП носило неформальный характер, и инструментов прямого блокирования у АП не было. Теперь же, по данным «Коммерсанта», официально согласовывать директивы будет экспертное управление президента, которое курируется Аркадием Дворковичем, а подписывать - глава администрации президента Сергей Нарышкин.

Усиление конкуренции в отношениях между президентом и правительством – давно прогнозируемое явление, которое по сути заложено в сложившейся системе тандемократии. Даже при сохранении нормальных персональных отношений между Медведевым и Путиным, объективно имеют место два важных фактора. Первый - рост самостоятельности президента, который фиксируют социологи Левада-центра: по их данным, 42% респондентов считают, что Медведев ведет самостоятельную политику; год назад такое мнение высказывали лишь 19% (44% полагают, что Медведев подконтролен Путину; в мае 2009 года эта точка зрения доминировала – 68%). Второй - новая повестка дня, которая как минимум по своей стилистике и «аудиториям» противоречит «путинскому курсу» последнего срока. Однако преувеличивать проблемы не стоит: за два года Медведев и Путин показали, что могут конструктивно взаимодействовать - например, официальное оформление участия администрации президента в назначении госпредставителей может быть выгодно Путину в том случае, если Медведев будет участвовать в «разруливании» отдельных противоречий с участием министров. А любой конфликт в рамках диархии будет опасен для всего режима.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати