21.06.2010 | Марина Войтенко

Бюджет в России больше, чем бюджет…

18 июня в Программном выступлении на Петербургском международном экономическом форуме Президент РФ Дмитрий Медведев заявил: «мы переходим к более взвешенной и осторожной бюджетной политике… дефицит контролируется, …- он находится в разумных пределах, не подавляет задачи развития и с каждым годом будет уменьшаться». Продолжая эту тему, глава государства подчеркнул безусловность социальных обязательств, выразил уверенность, что бюджетная политика должна стимулировать структурный сдвиг экономики, и напомнил о серьезных намерениях, воплощение которых предстоит в 2011 году – переориентации бюджета на реализацию конкретных программ, ориентированных на приоритеты развития, что означает уход от практики финансирования бюджетных учреждений, не связанного с результатом их работы.

В принципе, все это уже не раз обсуждалось в разных, в том числе и правительственных аудиториях. Как равным образом и налоговый месседж: есть возможность не повышать налоговую нагрузку, кроме уже известных решений. На сей раз, однако, все сказанное звучало свежо и ярко, как однозначная директива. Почему так? Причина в событийном и политическом контексте.

В конце месяца – президентское Бюджетное послание, в котором обозначенные реперные точки, очевидно, приобретут статус маршрута выбранного и подтвержденного курса. Впереди нешуточные бюджетные баталии, в которых, по меньшей мере этого нельзя исключить, президенту придется выступать верховным арбитром. Тем более что он «окунулся» в эту «материю», похоже, всерьез и надолго.В среду 16 июня Минфин показал Дмитрию Медведеву параметры федерального бюджета 2011 года и проектировки следующих двух лет. Доходы – 8,07 трлн рублей, расходы – 9,86 трлн рублей, дефицит 1,78 трлн рублей (3,6% ВВП). Показатели 2012 года: доходы – 8,54 трлн рублей, расходы – 9,89 трлн рублей, дефицит 1,34 трлн рублей (2,4% ВВП). В 2013 году дефицит бюджета, как ожидается, снизится до 1,5%, а доходы и расходы составят 9,14 и 10,07 трлн рублей. При этом Резервный фонд не будет потрачен полностью в 2011 году, начиная с 2012 года, в нем предлагается постоянно держать 47,1 млрд рублей, которые уже размещены в финансовых активах. ФНБ же Минфин предлагает с 2011 года вновь «запечатать».

По мнению большинства экспертов, представленная версия излишне оптимистична. И вероятность ее сбываемости (то есть проходимость через редакторскую правку согласований) будет напрямую зависеть, во-первых, от реальной возможности сбалансировать расходные аппетиты, и, во-вторых, и главных, от политической воли первых лиц, принимающих окончательные решения.

Между тем, общий объем уже сделанных заявок, если все их удовлетворить, обозначает планку бюджетного дефицита в 8% ВВП. 857,6 млрд рублей из этого запроса приходятся на национальную оборону, повышение денежного довольствия военнослужащим (только эти две позиции требуют 314,2 млрд рублей), имущественный взнос в фонд содействия реформированию ЖКХ, инвестфонд, поддержку СМИ и взнос в уставной капитал ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация». Еще 653,8 млрд рублей потребует возобновление полного финансирования замороженных из-за кризиса, но действующих ФЦП. Плюс к тому 32 новых ФЦП, финансирование которых должно начинаться с 2011 года (13 в связи с прямыми поручениями Президента РФ «ценой» в 186,6 млрд рублей; 19 опять же по прямым поручениям Председателя Правительства РФ общей стоимостью 626,9 млрд рублей).

Судя по высказываниям вице-премьера, министра финансов Алексея Кудрина и его заместителя Татьяны Нестеренко, «оптимисты с Ильинки» готовы отступить на запасной оборонный рубеж в 4% ВВП бюджетного дефицита. Этот вариант рассматривается как более реалистичный. К тому же он может дать отсчет к элегантной даже внешне схеме сокращения дефицита 4-3-2-1-0 к 2015 году.

Однако даже в этом случае «дефицит-хорошист» беспощадно отсекает около 2 трлн рублей запрошенных расходов и устанавливает общий лимит их увеличения в 2011 году примерно в 300 млрд рублей. В числе вероятных бенефициаров этой суммы национальная оборона, индексация денежного довольствия военным и зарплат бюджетникам, затраты по статье «общегосударственные вопросы» и секретная часть бюджета. Важно также иметь в виду, что ни один раздел бюджетной классификации по расходам не опережает прогноз по инфляции на 2011 год (6-7%). Это означает, что в реальном выражении госрасходы сократятся. Минфин надеется, что до 19,5% ВВП.

Сложность балансирования бюджета усугубляется весьма значительным ненефтегазовым дефицитом. Если исключить нефте-газо-металлодоллары из бюджета, то его отрицательное сальдо составит в 2010 году 13,7%. К 2013 году Алексей Кудрин намерен снизить его до 7,8% ВВП. Но даже в этих условиях бюджетные доходы будут на 25% ниже, чем в 2008 году. По мнению министра финансов, снижая дефицит, Россия решает гораздо более тяжелую задачу, чем, например, страны Евросоюза, находящиеся в сходном положении. И причина, опять-таки, в нефтегазовой зависимости, оборотной стороной которой оказывается финансовая недисциплина и расхлябанность. Правительства ЕС «режут по живому», консолидируют и повышают налоги. Российские же «государственные люди» при каждом комфортном изменении нефтеценовой конъюнктуры впадают в эйфорию бюджетных корректировок. В минувшую пятницу Госдума РФ приняла поправки к бюджету-2010, явившиеся прямым следствием расчетных 800 млрд рублей дополнительных доходов, возникающих из-за повышения среднегодовой цены на нефть. Эксперты МВФ оценили это как «шаг в неправильном направлении¹ ».

Понятно, что особенности российской «бюджетно-политической культуры» и объективная неустойчивость внешних рисков заставляют Минфин искать не только экономию везде, где только это возможно, но и новые источники доходных поступлений.

18 июня в ходе выступления на Петербургском международном экономическом форуме (ПМЭФ) появилась некоторая определенность в отношении пополнения доходной части бюджета за счет налогообложения. Не осталось без внимания СМИ заявление Президента РФ: «При благоприятных условиях восстановления глобальной и российской экономики в ближайшие годы мы вернёмся к вопросу общего снижения налогов для бизнеса. Если, конечно, всё будет развиваться по благоприятной схеме». Подробностей в комментариях официальных лиц не последовало. То есть, в среднесрочной перспективе (по крайней мере, в ближайшие 3-5 лет) прямого снижения основных налогов ожидать не стоит.

И эта позиция власти вполне понятна. Во многих странах мира ставка налога, например, на доходы физических лиц, выше. В Бразилии от 15% до 27,5%, в Индии - от 10% до 30%, в Китае - от 5% до 45% в зависимости от уровня дохода. В странах с плоской шкалой НДФЛ он также выше российских 13% (Латвия – 26%, Словакия – 19%, Украина и Чехия – по 15%).

О снижении имущественных налогов на физических лиц также говорить не приходится. Ставка налога на имущество составляет от 0,1% до 2% в зависимости от региона и взимается с инвентаризационной стоимости (оценка БТИ) жилья, которая в большинстве случаев в несколько раз ниже рыночной. Ставки земельного налога устанавливаются муниципалитетами. Они могут достигать 0,3% от стоимости участка для земель сельхозназначения, садоводческих товариществ и жилого фонда и до 1,5% - для прочих земельных участков. Такая, казалось бы, существенная разница в ставках обусловлена тем, что дачники в отличие от обладающих участками в деревнях должны сами за свой счет содержать инфраструктуру (дороги, водопроводы и т.п.). Для остальных это делают местные власти.

В целом же пока реальные суммы, уплачиваемые гражданами невелики. Однако предполагается, что взамен этих налогов со временем будет введен единый налог на недвижимость, который будет взиматься с рыночной или расчетной стоимости земли и имущества. Это означает, что платить граждане станут больше. Все еще обсуждается насколько именно. Тем не менее, первые ориентиры уже появились.

Напомним, соответствующий закон был принят Госдумой в первом чтении еще в 2004 году, осенью 2009-го дискуссии вокруг него активизировались, при этом введение налога раньше 2013-го не обсуждалось. В конце прошлого года в нескольких регионах страны прошла переоценка кадастровой стоимости земли, от которой исчисляется налог. В этом плане наиболее показателен пример Московской области.

В соответствии с распоряжением областного Министерства экологии и природопользования № 121-РМ от 23.12.2009. «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений Московской области», средние цены одного квадратного метра земли выросли в 5–6 раз в зависимости от района. Так, в Павлово-Посадском районе кадастровая цена сотки земли увеличилась с 11,5 тыс. рублей до 62 тыс. В Одинцовском районе – с 30 до 168 тыс. И это не предел. В Ленинском районе области цена выросла в 8 раз – до 378 тыс. То есть кадастровая стоимость максимально приблизилась к рыночной. Пропорционально поднялись и налоги в реальном выражении.

Примечательно, что переход к рыночной оценке земли в области совершен избирательно. Новая кадастровая стоимость введена лишь для объединений садоводов, огородников и дачников. Других видов земель это не касается. Получилось, что цена земли в садовом товариществе и соседней деревне отличается теперь в 7 раз (хотя где кончается одно и начинается другое, по внешнему виду понять трудно). Таким образом, можно считать, что налоговые преференции, предоставляемые государством владельцам загородной недвижимости для стимулирования их к адекватному содержанию инфраструктуры, канули в лету. Дачники же ощутят все прелести рыночного принципа взимания налогов на имущество уже осенью, когда начнут получать уведомления налоговых инспекций. Скорее всего, без публичных разбирательств по этому вопросу не обойдется. Справедливы будут и требования к региональной власти по оказанию помощи в содержании инфраструктуры² . Во всяком случае, дебаты по поводу структуры и перераспределения средств, получаемых от пока еще земельного, а в будущем налога на недвижимость, неизбежны.

Ставка российского НДС в 18% далеко не самая высокая в мире. В большинстве европейских стран он составляет 16%-21%, в Китае - 17%, несколько ниже, пожалуй, только в Индии - 12%. И все же это тот самый налог, о снижении которого бизнес просит с завидным постоянством. Однако рассчитывать на это в обозримом будущем вряд ли стоит. НДС - самый собираемый налог, его доля в структуре доходов федерального бюджета составляет около 40%. Однако вопрос совершенствования его администрирования будет предметом острых дискуссий.

Судя по заверениям официальных лиц, не стоит ожидать и нового повышения налоговых ставок. В своем выступлении на Петербургском международном экономическом форуме Алексей Кудрин пояснил: увеличение налоговых сборов «в части сокращения дефицита считаем лучше проводить не за счет налоговых ставок, а за счет расширения налогооблагаемой базы, отмены льгот и улучшения налогового администрирования». Глава Минфина напомнил, что в последние годы вводилось большое количество налоговых льгот, которые по своей сути являются «квазирасходами» бюджета. По словам Кудрина, при формировании государственных программ, предусмотренных стратегией повышения эффективности бюджетных расходов, Минфин будет оценивать ресурсы, необходимые для их выполнения, в том числе, и анализировать попадающие в рамки данных госпрограмм налоговые льготы. Те льготы, которые будут признаны неэффективными, могут быть отменены.

Некоторые шаги в этом направлении уже предпринимаются. Предполагается переход с 1 июля 2010 года с нулевой на льготную вывозную пошлину для месторождений Восточной Сибири. Речь идет о размере ставки в 45% от положительной разницы между фактической ценой на нефть и 50 долларами за баррель. В ходе заседания президиума правительства 16 июня вице-премьер по ТЭК Игорь Сечин сообщил, что введение льготной экспортной пошлины на нефть Восточной Сибири принесет в бюджет 353,2 млрд рублей в ближайшие три года.

Обсуждается также увеличение вывозной пошлины на никель на 2% (до 7%), на нефтепродукты ее предложено установить в размере 60% от ставки пошлины на нефть, пошлину на медь – в размере 5% от таможенной стоимости. Но консенсус по этим вопросам пока отсутствует и в самом правительстве. Например, введение 5%-ной экспортной пошлины на калийные удобрения не поддерживает Минэкономразвития. Наибольшим камнем преткновения станет, конечно же, уже юбилейное (пятое по счету) предложение Минфина повысить налогообложение газ.

Напомним, ставка налога на добычу полезных ископаемых для газовиков не менялась с 2006 года, хотя изначально была занижена по сравнению с нефтяным НДПИ в 13 раз (в перерасчете на тонну нефтяного эквивалента). Пошлина на экспорт газа тоже сильно отстает от нефтяной. Дискуссии на тему повышения налогов на газовую отрасль активно велись и летом прошлого года. Минфин рассчитывал уже с 2010-го повысить ставку НДПИ со 147 до 162 руб. за 1 тыс. кубических метров. Вывозная пошлина должна была вырасти с 30 до 35%. По подсчетам ведомства, изменения НДПИ принесли бы дополнительно в бюджет 2010 года 7,1 млрд руб., 2011-го - 14,8 млрд, 2012 года - 22,2 млрд. Повышение вывозных пошлин на газ могло бы дать бюджету в следующем году 53 млрд руб., в 2011-ом - 60,1 млрд, в 2012 году - 66,5 млрд.

Однако, как сообщили 20 июня новостные агентства, власти не будут вносить конкретных предложений о повышении «сырьевых налогов» до 2011 года. Это означает, что газовые компании могут не опасаться роста налогов вплоть до 2012-го. В то же время, по мнению ряда наблюдателей, в нынешней ситуации Газпрому может не хватить аргументов в пользу сохранения status-quo. Лоббистские ресурсы газового холдинга столкнутся с позицией вице-премьера Игоря Сечина, который пытается найти 120 млрд руб. выпадающих доходов бюджета, чтобы сохранить экспортные пошлины для нефтяников на нынешнем льготном уровне.

Между тем, большинство экспертов уверено – повышение ставок НДПИ и вывозных пошлин на газ, возвращение нефтяных налогов на докризисный уровень позволило бы избежать давно запланированного на 2011 год повышения налоговой нагрузки на оплату труда за счет реализации в полной мере замены ЕСН на страховые взносы. Этот шаг, считают экономисты, будет сильно сдерживать послекризисное восстановление экономики и осложнит ее модернизацию.

На истекшей неделе стало окончательно ясно, что передовая финансовая мысль, пройдя регистрацию в коридорах российской власти, все-таки, начинает вмешиваться в принятие решений, ограничения для которых, действительно, предельно жесткие. Под любое приращение расходов требуются абсолютно реальные источники: экономия за счет роста эффективности бюджетных средств, перераспределение из других статей, поступления от приватизации госсобственности, увеличение налогов, либо, напротив рост налоговой базы за счет точечных преференций.

Между тем, как ни решай, повлияешь на инвестиционный климат – «вещь» очень хрупкую и переменчивую. Поэтому ситуация заставляет искать одновременно и меры, компенсирующие возможные негативные эффекты (от того же, к примеру, повышения обязательных страховых платежей).

По признанию главы Минфина, 80% бюджетных расходов – это так называемые неснижающиеся мандаты. Резерв сокращения на ближайшие 3-4 года – 20% обязательств в реальном выражении. И речь здесь, прежде всего, идет о госинвестициях, эффективность которых, как уже показала почти двадцатилетняя новейшая российская бюджетная история, по большей части довольно сомнительна. Отсюда и закономерный вопрос, что выгоднее: брать налоги с бизнеса и через инвестиционные расходы жечь их в «топках» многочисленных ФЦП или стимулировать частные инвестиции?

Риторический и всегда ожидаемый ответ, похоже, начинает становиться содержательным: вчетверо сокращается перечень стратегических предприятий, в полтора раза количество государственных унитарных предприятий, на основе государственно-частного партнерства создается новый специальный инвестиционный фонд для финансирования проектов с участием стратегических инвесторов, расширены возможности по применению нулевой ставки по налогу на прибыль в отношении дивидендов, с 2011 года грядет отмена налога на прирост капитала при прямых долгосрочных инвестициях, власть понемногу начинает втягиваться в новый этап приватизации госактивов и т.п. Все вместе это сеет зерна перемен в настроениях инвесторов: налогов берут как минимум не меньше, но новые возможности все-таки возникают.

Растет внимание и к битвам за госрасходы, как прологу к объявленной бюджетной реформе и неизбежным структурным трансформациям в образовании, здравоохранении, пенсионной сфере с ее триллионным дефицитом-2011 и т.п. Все это, между тем, вопросы политической воли и выбора. В интервью агентству «Рейтер» на минувшей неделе Алексей Кудрин сказал: «Наша задача при подготовке бюджета найти политический консенсус и в правительстве, и на уровне президента. – Это и есть формирование политического совместного решения. Будет ли оно таким, как я его себе представляю как министр финансов, или оно будет скорректировано, - это мы увидим». Министр, как всегда, прав, надо еще посмотреть, что из всего этого получится. Но одно уже ясно: вторая половина года будет еще интересней, а бюджетная реформа, что не исключено, может стать драйвером нериторических перемен на российском политическом пространстве.

Марина Войтенко - руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

---

1. Глава миссии МВФ в России Пол Томсен на пресс-конференции 15 июня подчеркнул: «Мы считаем, что в принципе не стоит проводить частые поправки бюджета, что касается нынешнего бюджета – это шаг в неправильном направлении. Принятие поправок увеличивает ненефтяной дефицит и бюджетное стимулирование. Это вызывает сожаление. Кроме того, тревожит перспектива еще одного возможного увеличения расходов осенью 2010 года». Эксперты МВФ считают, что дефицит бюджета этого года сложится в объеме 5,9% ВВП (против официально прогнозируемых 5,4%).
2. Несмотря на то, что земельный налог муниципальный, дискуссии по этой проблеме могут выйти и на федеральный уровень (причем, с широким общественным резонансом). Дело в том, что дачники платят земельный налог дважды – за личные участки по уведомлениям налоговых инспекций и за земли общего пользования (дороги, проезды, санитарные зоны водонапорных башен и скважин, газопроводов и т.п.) через свои объединения. Причем содержание, ремонты, модернизация всего этого хозяйства лежит на самих дачниках. Проблема обострится в связи с планируемым Госдумой принятием в осеннюю 2010, или вес

Версия для печати