05.07.2010 | Марина Войтенко

Бюджетное послание и пенсионная реформа

29 июня 2010 прозвучало Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах. По сути, в нем закреплены приоритеты бюджетной политики, многие из которых уже обсуждались весной и в начале лета. Это и внедрение программно-целевых принципов построения федерального бюджета, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения; и необходимость обеспечения макроэкономической стабильности, которая предусматривает, в том числе, последовательное снижение бюджетного дефицита и предсказуемые параметры инфляции, и основная цель бюджетной политики - создание условий для всесторонней модернизации экономики, повышения ее эффективности и конкурентоспособности, улучшения инвестиционного климата.

Весьма важной особенностью бюджетного послания является обозначение намерения перейти от «ручного» управления экономикой к стимулирующим мерам универсального характера. «Государство не должно подменять собой частный сектор или выбирать за него перспективные направления развития. Учитывая это, предпочтительной формой поддержки должно стать софинансирование тех или иных проектов либо стимулирование видов деятельности, способствующих модернизации, в рамках государственно-частного партнерства», - подчеркнул президент. Необходимость «оптимизации масштабов и форм поддержки экономики» красной нитью прошла через все Послание. «Бизнес должен финансироваться в первую очередь за счет реализации своих товаров и услуг, а бюджетная поддержка может быть лишь стимулирующей, мультипликативной мерой и не должна обеспечивать основную часть финансирования», государство же со своей стороны должно использовать для расширения предпринимательской деятельности налоговые меры стимулирования.

Как и ожидалось, безусловным приоритетом бюджета 2011-2012 годов названа социальная сфера. Но и здесь был сделан акцент на «повышении эффективности социальной защиты населения». В экспертном и бизнес сообществах различие этой установки с широко распространенным в публичном пространстве «расширением социальной защиты населения» не осталось без внимания. Экономисты увидели в этом ориентир на адресность социальных программ, недопустимость повышения нагрузки на бизнес и необходимость запуска программы долгосрочного развития эффективной пенсионной системы. Не остались незамеченными и действия правительства по определению траекторий текущего бюджетного маневра в рамках подготовки к 2011 году. Это и тщательный анализ ФЦП на предмет продолжения их финансирования, и прикидки по бюджетам агропрома и силовых ведомств, и намерения Минфина со следующего года заключать с регионами соглашения о ненаращивании долга и многое другое.

Вместе с тем очевидны узкие рамки бюджетного маневра. 80% обязательств не снижаемы, из них львиная доля – социальные расходы (11% ВВП, при почти 48% расходной части бюджета). Их сокращение невозможно без структурных реформ. Но они предполагают модернизацию целых секторов, а, стало быть, и соответствующих рыночных институтов. Путь неблизкий. Результат появится на горизонте через 5-7 лет. К тому же речь идет о социально чувствительных даже не решениях, а пока всего лишь намерениях, которые придется выражать в разгар электорального цикла. А это уже политические риски.

Пример того, с чем придется столкнуться «новому изданию» исполнительной и законодательной власти – ситуация в системе пенсионного обеспечения и реакция на версии предстоящих перемен.

Вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин в июне вновь «нарушил табу», заявив, что пенсионный возраст в РФ придется поднимать в перспективе 5-7 лет. Резоны известны – дефицит ПФР огромен (1,3 трлн рублей) и в сложившейся системе экономических и финансовых координат практически не снижаем. Пенсии сегодня лишь на треть обеспечены страховыми взносами, остальное – прямой бюджетный трансферт.Заметим, что повышение пенсионных возрастов, как тенденция во всех развитых странах¹ связана с общим кризисом модели социального государства.

В ходе глобальной финансовой турбулентности соответствующие системы многих развитых стран вышли из пункта А в … Куда они придут в итоге, впрочем, большой вопрос. Министр финансов, однако, прав. России тоже пора собираться в этот путь. Потому что стоять на месте все равно, что бежать по последнему льду под апрельским солнцем – риски сильно перевешивают комфорт. Впрочем, у многих других ощущение обратное. Под бременем социальных расходов, которые как минимум предстоит не наращивать в ближайшие годы, сильно запаниковало левоцентристское крыло «Единой России».

Вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин, видите ли, подрывает авторитет правящей партии и ее лидера, являясь на самом деле «неформальным лидером темных либеральных сил». Минздравсоцразвития тут же предъявило расчеты, согласно которым, через несколько лет «передышки» дефицит ПФР возрастет многократно.

Согласно выкладкам министерства, если бы Россия с 2012 года начала увеличивать пенсионный возраст до 65 лет для мужчин и женщин с шагом полгода за год, то экономия для Пенсионного фонда была бы только до 2020 года и в размере, не превышающем 100 млрд рублей в год. А с 2020 года дефицит пенсионной системы начал бы постепенно нарастать. В результате, к 2030 году он составил бы 2,85 трлн рублей – именно из-за повышения пенсионного возраста. Причем, связано это с особенностями ныне действующей пенсионной системы России. При увеличении пенсионного возраста растет период уплаты страховых взносов, а значит и размеры обязательств перед будущими пенсионерами. Что приводит к росту расходов на обеспечение пенсионной системы.

Заметим, что так оно и будет, если в системе ничего не менять. Кое-что, впрочем, понемногу приходит в движение. Упор делается на совершенствование накопительной системы и развитие софинансирования. С последним получается плохо (участвуют лишь 1,8% населения), но есть шансы добавить стимулов² .

С накопительной составляющей пенсионной системы наконец-то наступила хоть какая-то концептуальная ясность по первоочередным шагам: выведение этого компонента из системы публичного права в сферу гражданско-правовых отношений, создание страховых механизмов сохранности накоплений, четкое разграничение функций управляющих компаний, НПФ и страховых компаний.

По признанию председателя правления ПФР Антона Дроздова, сегодняшняя система имеет ряд противоречий. «Например, по закону средства накопительной части являются федеральной собственностью. В то же время пенсионные накопления передаются в частные НПФ, которые управляют этими средствами, инвестируют их, то есть получают прибыль. Это противоречие идет по всем фронтам. Получается, что одни и те же правила установлены и для государственной системы, которая жестко зарегламентирована, и для бизнеса. Такие жесткие правила и ограничения влияют на эффективность инвестирования средств, делают систему негибкой. С другой стороны, сами граждане, по закону имеющие возможность распоряжаться этими накоплениями, не чувствуют их своими, не формируется менталитет собственника». Людей, тем не менее, волнуют три главных вопроса – возможность наследования пенсионных накоплений, право на их досрочное получение и гарантии их сохранности.

Минэкономразвития опубликовало проект закона, регулирующего правила выплаты гражданам РФ накопительной части пенсии. В частности, для финансирования выплат министерство планирует создание в 2011 году специального резерва Пенсионного фонда РФ. Его формирование предполагается из средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым назначена накопительная часть трудовой пенсии по старости.

По замыслу авторов законопроекта, создание такого резерва позволит обособить пенсионные накопления тех, кому пенсию назначили, от тех, кому до пенсии далеко. Последние как раз и могут позволить себе неконсервативный портфель инвестирования накоплений³ . Средства же тех, кому пенсия уже назначена, предполагается инвестировать отдельно, и управлять ими должны специальные структуры. Первые пенсионеры, которые будут получать такого рода пенсии, как предполагается, могут появиться не ранее 2013 года. Кроме того, проект закона содержит отсылку к еще несуществующему закону о страховании пенсионных накоплений (по аналогии со страхованием банковских вкладов в системе страхования вкладов АСВ) – очевидно, в министерстве считают вопрос о том, что они в будущем будут застрахованы, уже решенным, по крайней мере, на политическом уровне.Между тем, накопительные системы, по мнению большинства экспертов, - это вообще не дело государства, а функция рынка по генерированию долгосрочной ликвидности. Для ее оптимизации, прежде всего, нужна частная собственность на накопления, налоговое стимулирование длинных денег, формируемых гражданами, их финансовая грамотность и развитие инфраструктуры финансового рынка с крепкими, вызывающими доверие, участниками. Под этим углом зрения, создаваемый в России международный финансовый центр более важен для людей, готовых трансформировать накопления в инвестиции, чем ПФР.

В ходе дискуссии высказываются в целом справедливые соображения: продолжительность жизни не может быть ниже пенсионного возраста. (Средняя продолжительность жизни для мужчин в РФ составляет 61,8 года, для женщин – 74,2 года. В странах ОЭСР эти показатели составляют 77 лет и 82 года соответственно). Рынок же труда не готов, в силу своей «конструкции», к приему большого числа пожилых людей. Тем самым, однако, определяются смежные области реформ (здравоохранение, в частности ОМС, и рынки труда), без проведения которых структурная модернизация пенсионной системы не сдвинется с места.

Реальный (а не декларативный) задел на этих направлениях крайне мал. Концептуальных наработок по переходу к гибкому рынку труда не разглядеть даже в очень сильную оптику. Что же касается реформы ОМС (соответствующий законопроект в ближайшие дни запланирован к рассмотрению в первом чтении), то весьма показательным является ее полное неприятие российским бизнесом⁴ . По мнению же главы РСПП Александра Шохина, ситуация в страховой пенсионной системе, медицинском и социальном страховании после повышения ЕСН только ухудшилась. Деньги, отчуждаемые у бизнеса, подлинными страховыми платежами так и не стали, а все решения принимаются по одной схеме: «если не хватает средств на выплаты населению, повышаем налоги, а затем задумываемся над тем, как бы реформировать соответствующие сферы». Словом, получается почти как у известных классиков: утром – деньги, вечером – реформы. Только вот «сутки» в России по своей продолжительности явно выходят за все параметры, существующие в нашей солнечной системе.

Между тем, вопрос о деньгах и эффективности их применения – центральный при определении источников покрытия дефицита ПФР. На 1 июля 2010 года совокупный объем Резервного фонда составил 1226,57 млрд рублей, фонда национального благосостояния - 2666,41 млрд рублей. Даже если все это потратить до копейки, хватит закрыть лишь около 3,5 годовых (по текущему их состоянию) дефицитов ПФР. Ясно, что это – не путь. К тому же правительство решило свои резервы на эти цели до поры до времени не расходовать.

Конечно, остается извечный «рояль в кустах» - налоги. Их повышение, в принципе, ограничено опасностью «подморозить» и без того нетеплый инвестиционный климат и притормозить еще до конца не проснувшееся экономическое восстановление. Но кое-что, все-таки, «отжать» можно, и попытки этого активно предпринимаются. Если отвлечься от экзотических идей наподобие введения налога на роскошь, куда почему то попадает горький шоколад, то в числе реалистичных источников бюджетных доходов: повышение акцизов на табак и крепкий алкоголь, увеличение НДПИ для газовиков (на 130% за три года) и нефтяников, уточнение водного налога, введение в ближайшие несколько лет единого налога на недвижимость, взимаемого от рыночной стоимости и совершенствования налогового администрирования. По оценкам экспертов, все эти налоговые новации (особенно с учетом повышения газового НДПИ) могут «закрыть» до 15-18% дефицита ПФР.

Существенным подспорьем могла бы стать приватизация госактивов. Необходимость ее более активного продолжения, распространенного, в том числе и на инвестиционно привлекательные компании, прямо подчеркнута в Бюджетном послании Дмитрия Медведева. Однако, текущая проблема состоит в том, что ощутимый эффект от этих абсолютно оправданных действий можно будет получить лишь через несколько лет, требующихся для восстановления финансовых рынков. Продавать госпакеты сейчас на неустойчивых трендах – малорезультативно, а во многих случаях и попросту абсурдно.Технически возможный вариант – примириться с дефицитом и госдолгом и финансировать ПФР за счет масштабной эмиссии долгосрочных пенсионных облигаций. Время от времени такие предложения артикулируются. Конечно, в России все возможно. Но, в случае такого выбора, потребуются, мягко говоря, очень точные и аккуратные расчеты рисков, связанных с динамикой долговой нагрузки на госфинансы. Сегодняшние представления на этот счет позволяют идеи такого рода всерьез не рассматривать.

По большому счету, главный источник сокращения дефицита ПФР – это общее повышение бюджетных расходов. Плоды этого, впрочем, можно будет ощутить лишь через несколько лет. Тем более, что отдача для ПФР, в принципе, начнется, видимо только после 2015 года, когда бюджетный дефицит выйдет в ноль. Совершенно очевидно, что нужны страховочные механизмы, в числе которых вполне может оказаться и повышение пенсионного возраста. Само по себе оно проблему дефицита ПФР «на веки», естественно, не решает. Но некую передышку все же дает. Главное же в том, что даже всего-навсего профессиональное и демократичное обсуждение этой идеи «просвечивает» своевременно и адекватно саму ситуацию в пенсионной системе, делая из плоскостного изображения голографическое.

Кроме того, и это ясно уже сегодня, такое обсуждение будет стимулировать социальную и политическую активность населения. Тем более, что, в конце концов, логично было бы узнать у самих людей, приближающихся вплотную к ныне установленным пенсионным возрастам, что они думают по поводу более позднего выхода на пенсию. То, что нынешние сроки – это синоним низких пенсий, с этим согласятся многие. Труднее убедить в том, что их увеличение гарантированно приведет к увеличению достатка пожилых россиян. Гражданам должны быть сделаны предложения, с которыми сложно будет не согласиться.Принципиально важным является обращение средств накопительной системы в частную собственность. На этой основе уже можно выстраивать систему мотиваций (в том числе налоговых) для участия людей в финансировании длинных денег, которые, если они не из бюджета, всегда имеют социальный окрас. Другой офертой, по мнению экспертов ИНСОРа, могло бы стать установление «рекомендательного» увеличенного срока выхода на пенсию (60 лет для женщин, 65 лет для мужчин), сопряженного со своего рода опционной программой (минимальный срок – пять лет): прогрессивная шкала налоговых льгот при отчислении заработанных денег в накопительные системы в зависимости от сумм и дополнительно «приобретенных» лет, плюс единовременный возврат накоплений с мотивационной премией по завершению трудовой жизни. При этом размер «премии», формируемой за счет страховой пенсии, мог бы оговариваться в особом договоре между ПФР и конкретным гражданином. Причем его выбор должен быть абсолютно свободен. Он (она) могут становиться пенсионерами и в 55-60 лет, правда, со всеми вытекающими последствиями для уровня дохода и т.п.

В ближайшее время, без сомнения, появятся и другие идеи и предложения. Причины - в почти безысходном состоянии пенсионной системы РФ. Дмитрий Медведев в Бюджетном послании задачу определил предельно лаконично и жестко: «Необходимо разработать ясную программу долгосрочного развития пенсионной системы, обеспечивающую социально приемлемый уровень пенсий по сравнению с заработной платой … и в то же время исключающую как дальнейшее повышение ставки социальных взносов, так и рост дефицита пенсионной системы».

Условия сформулированы, все вопросы поставлены, и наступает время ответов.

Марина Войтенко – руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

---

1. Итальянский кабинет министров принял решение повысить пенсионный возраст для женщин, работающих в государственном секторе, до 65 лет с 2012 года. В Германии еще в конце 2006 года была одобрена реформа, предусматривающая с 2012 до 2019 года постепенное увеличение пенсионного возраста с 65 до 67 лет. В Нидерландах планируют к 2025 году поднять пенсионную планку также на два года - до 65 лет. Власти Испании в начале 2010 года объявили о намерении увеличить возраст выхода на пенсию с 65 до 67 лет. В Австрии намерены к 2024-2033 годам увеличить пенсионный возраст для женщин, уравняв его с мужским (сейчас в Австрии он составляет 60 лет для женщин, 65 - для мужчин). Аналогичную «уравниловку» собирается провести Великобритания к 2020 году (сейчас пенсионный возраст женщин 60 лет, мужчин - 65 лет).
В феврале 2010 года о планирующейся пенсионной реформе заявили и в Греции. Среди прочих жестких мер экономии бюджетных средств (снижение зарплат госслужащим, реформа налогообложения, увеличение цен) предусмотрено и повышение пенсионного возраста, по крайней мере, на два года - для женщин до 62 лет, а для мужчин - до 67. На настоящий момент в Швейцарии женщины выходят на пенсию в 64 года, мужчины в 65 лет, в Норвегии - женщины и мужчины в 67 лет.
2. Для работодателей предполагается ввести льготы по налогу на прибыль через уменьшение налогооблагаемой базы на сумму взносов по договорам добровольного накопительного пенсионного страхования. Такой льготой можно будет пользоваться при уплате взносов за работника, составляющих до 25% от его годового заработка. Для граждан предполагается уменьшать налогооблагаемую базу по подоходному налогу на сумму добровольных взносов.
3. Итоги первого квартала текущего года оказались для управляющих средствами пенсионных накоплений в целом оптимистичны. Согласно данным информационного ресурса pensiamarket.ru, которые были предоставлены для публикации в РБК.Рейтинг, отрицательный результат не показала ни одна УК. ВЭБ, управляющий пенсионными накоплениями «молчунов» смогла заработать для своих «не очень активных» клиентов почти 18%, правда, только по портфелю государственных ценных бумаг, что соответствует 50 месту в таблице. По другому портфелю, расширенный инвестиционный, результат ВЭБа оказался немного скромнее: всего 13.74% (60 место). Впрочем, и это не самый плохой результат. Так, например, на 61 строчке разместилась управляющая компания «МИР» с показателем 12.45%, а замыкает рэнкинг УК «ВИКА», чья доходность от инвестирования пенсионных накоплений едва превысила 10%. Лучшей результат - у «Центральной УК», заработавшей для будущих пенсионеров, согласно данным pensiamarket.ru, ровно 85%. Результат УК «Мономах» - 70.54%, что соответствует второму месту в рэнкинге. Замыкает тройку лидеров «ФБ Август» с результатом 58.35%.
4. Российский союз промышленников и предпринимателей, поддержанный Торгово-промышленной палатой, направил в адрес премьера Владимира Путина, спикера Госдумы Бориса Грызлова и вице-премьера Александра Жукова письмо с жесткой (некоторые СМИ назвали ее тотальной) критикой проекта закона. РСПП не устраивает ошибочный выбор в пользу бюджетно-распределительной системы оказания медуслуг и уход от страховой медицины. Сами же взносы предприниматели квалифицируют как «суррогатную замену бюджетного финансирования». По мнению РСПП, проект не имеет четкой концепции и не увязан с нормами действующего права, а зачастую и противоречит им. Права страхователей остаются неопределенными, права же застрахованных «не поддержаны действенными и реалистичными способами их реализации». Кроме того, вопреки принятой процедуре проект не рассматривался на заседании Российской трехсторонней комиссии. РСПП предлагает изучить возможность перехода к солидарным взносам работодателя и работника, к со-страхованию и зависимости взносов от трудового поведения застрахованных. Следует также, считают в союзе, уточнить статус ст

Версия для печати