07.07.2010 | Александр Караваев

ОДКБ 2010: экзамен на политическую зрелость

Известный факт: дефицит коллективной политической воли характерен для всех международных структур, призванных к интеграции постсоветского пространства. Едва формирующаяся политическая солидарность в вопросах безопасности тонет в пересекающихся интересах национальных монополий, в бесконечной череде торговых войн, блокируется опасениями усиления влияния России на политическую и силовую элиту в странах-членах ОДКБ. Поэтому рассуждения о перспективах развития ОДКБ, равно как анализ реакции организации на киргизские события, упирается в означенный тупик, и дальше констатации этого тупика говорить, вроде бы, не о чем.

И, тем не менее, давайте попробуем. Для начала еще раз определим исходное положение данной структуры. ОДКБ создана под цели России и контролируется Москвой. Но не ради сохранения рудиментов советской системы безопасности, а предполагая по мере возможности создавать новую систему региональной безопасности, отвечающую вызовам времени. Отсюда возникает необходимость хотя бы частичного, на уровне отдельных направлений, осуществления коллективного управления, и как следствие – возникновение коллективной ответственности. Однако, когда Россия могла бы переложить часть задач на плечи коллективной структуры, сделать это не представляется возможным - отсутствует группа поддержки. Правда, существует «плечо» Казахстана, и, с определенными натяжками, Астану можно считать наиболее верным политическим союзником Москвы. Участие специалистов Астаны в работе недельной миссии секретариата ОДКБ в Киргизии выглядело как готовность поучаствовать в более серьезном процессе нежели мониторинг, но при согласии Москвы. На другом конце оказался Минск. Александр Лукашенко в силу конъюнктурных обстоятельств оказался в положении «большего евразийца», нежели Путин и Медведев, требуя немедленно послать в Киргизию силы ОДКБ еще в апреле месяце для защиты сверженного Курманбека Бакиева. Таким образом, возможность применения сил в ситуации, когда компетенция организации налицо, одними лидерами ОДКБ используется в качестве разменной политической карты, другим видится как карательная мера с неясными последствиями, третьими не учитывается вовсе. И вся интрига остается в руках России. Однако по ряду ограничений юридического характера сформировать операцию ОДКБ исключительно из числа российских военных, представителей силовых структур и МЧС не представляется возможным. И вообще, теряет смысл. В данном случае заметим, что корпоративная солидарность участников ОДКБ на уровне спецслужб и войсковых соединений не подлежит сомнениям – они готовы работать и успешно выполнять свои задачи (благо на то есть регулярные и не только помпезные учения).

Была ли реакция ОДКБ достаточной? Какова могла бы быть «соответствующая» вызову реакция этой структуры? Способна ли ОДКБ на осуществление миротворческой миссии в принципе? Отвечая на эти вопросы можно выделить три аспекта, над которыми нужно работать даже в современных трудных условиях низкого уровня политической консолидации ОДКБ.

1. Повышение самостоятельности секретариата и оперативного штаба (ОШ), снижение степени бюрократизации структуры.

В рассуждении о реагировании ОДКБ на узбекскую резню в Киргизии трудно провести грань – где, собственно, была реакция организации, а где - «довесок» к позиции России. При любой точке отсчета был очевиден дефицит мер помощи и низкая скорость их реализации. Говорить, что ОДКБ совсем не отреагировала, нельзя. Реакция была. Но она не выходила из рамок штабного уровня. В некоторых случаях – чисто формально, следуя административно-бюрократической логике фиксации хоть какого-либо присутствия. Представители ОДКБ выясняли с правительством Киргизии номенклатуру требуемых поставок (спецсредства для разгона толпы, количество транспорта и бронемашин, вертолетов), оценивали стоимость гуманитарных поставок. Это хорошо.

Но посмотрим на сроки реакции. Временное правительство запросило ОДКБ о поставках техники 18 июня, к 22 июня план помощи по линии ОДКБ был утвержден президентами государств ОДКБ. Но к 26 июня, то есть спустя две недели после обращения Бишкека, ни одна единица техники не поступила, затем было объявлено лишь о поставках небольшого количества средств для полицейских операций. 1 июля на брифинге для прессы генсек Николай Бордюжа заверил: "Я надеюсь, что эти поставки будут осуществлены в ближайшее время". Данная задача остается актуальной и для текущих событий в Киргизии - в августе в стране начнут отмечать 40-дневный траур по жертвам, не исключено, что потребуются резервы.

Заметим, что речь шла не о военной операции, а всего лишь о скоординированных поставках отнюдь не новой техники. Такие возможности должны определятся в оперативные сроки. Заранее должна быть отработана логистика поставок, режим согласований в ведомствах. Наконец, в каждом регионе возможного применения ОДКБ сформирован специальный армейский склад на случай применения сил или для помощи техникой. На будущее, решение на оперативное развертывание поставок средств и техники целесообразно опустить до уровня оперативного штаба ОДКБ (постоянно действующий орган, начальником ОШ назначается начальник Генерального (Главного) штаба вооруженных сил государства, председательствующего в организации (при совмещении обеих должностей)).

Кроме того, с точки зрения управленческого имиджа и просто позитивного пиара ОДКБ весьма нелепо выглядит ситуация с гуманитарными поставками. Объявлено о российских поставках 300 тонн различных гуманитарных грузов, идет помощь из Казахстана, однако гуманитарная составляющая по линии ОДКБ полностью отсутствует. Согласитесь, что нетрудно было бы часть этих грузов отправить под эмблемой организации, и дать этому соответствующее освещение в СМИ, как это, например, делают с американскими грузами в натовских операциях. И тогда участие ОДКБ в киргизских событиях не выглядело бы столь праздным.

2. Осторожность в применении КСОР и дефицит гражданских функций ОДКБ.

Вначале несколько слов о возможности военной реакции. В принципе, она была допустима и разумна в ограниченном виде. Речь не идет о том, что «русские солдаты должны были стрелять в киргизов режущих узбеков, а потом бы нас обвинили…». Без необходимости ввязываться в патрулирование улиц Оша и Джалал-Абада, имело смысл хотя бы частично отреагировать на просьбу Бишкека направить военных для охраны стратегических объектов в Киргизии: водохранилищ, ГЭС, КПП на автомагистралях и т.п.За время конфликта было озвучено два принципиальных аргумента указывающих на невозможность применения ОДКБ. Первый - отсутствие закрепленного в уставе ОДКБ регламента и юридической возможности по применению сил во внутригосударственных конфликтах. Второй – нелегитимность правительства Киргизии, которая «подвешивает» обращение Розы Отунбаеваой в воздухе и не дает возможность членам ОДКБ внятно отреагировать.

С этим нужно поспорить. Для начала давайте посмотрим, к чему, собственно, готовятся силы ОДКБ. Соглашение о миротворческой деятельности ОДКБ подписано главами государств-членов в октябре 2007 года. Им регулируются нормативные правовые основы создания миротворческих сил организации и порядок подготовки и проведения миротворческих операций. В 2008 году соглашение было ратифицировано Белоруссией и Казахстаном, затем и Россией. 15 июня этого года парламент Беларуси ратифицировал соглашение о КСОР ОДКБ. Юридический "механизм" миротворчества состоит из четырех документов: Соглашения о миротворческой деятельности ОДКБ; Положения о Коллективных миротворческих силах ОДКБ; Положения об Оперативной рабочей группе по подготовке миротворческих операций ОДКБ; Положения о главе миротворческой миссии ОДКБ. К этому добавляются документы по КСОР подписанные весной 2009 года. Важный момент: если миротворческую операцию планируется проводить на территории государств ОДКБ, то решение будет приниматься Советом коллективной безопасности (СКБ) с "незамедлительным информированием ООН". Исходя из обстановки, масштабов конфликта и его возможного воздействия на ситуацию в регионе, СКБ может запрашивать полномочия (мандат) у Совета Безопасности ООН. Весной этого года ОДКБ и ООН подписали декларацию о сотрудничестве, в которой указано, что стороны будут учитывать мандат и сферу компетенции друг друга, а также взаимные возможности "в интересах координации международных усилий по решению глобальных вызовов и устранению глобальных угроз". Таким образом, входить в Киргизию можно было без мандата ООН, учитывая, что Киргизия не просто является членом ОДКБ, но и одобрила соглашение о миротворческой деятельности, то есть, находится внутри этой системы безопасности.

Следующий, весьма важный пункт. Рассматривая ситуацию в Киргизии сочувственно, можно было бы «обнаружить» или создать определенное количество лазеек, чтобы при желании применить силы. Самый очевидный способ – назвать погромщиков «внешними третьими силами», кстати, они так и были названы несколько раз представителями руководства Казахстана. Затем подобное заявление было сделано Николаем Бордюжей: "… это была хорошо спланированная атака, целью которой было отколоть от Кыргызской Республики юг и создать там вполне определенное государственное образование наподобие халифата" (интервью телеканалу RT). Наблюдая характер гуманитарной катастрофы, хватать ОДКБ за руку и говорить об агрессии в отношении Киргизии мировое сообщество не стало бы.

Даже если не было желания проводить военную операцию, имелась возможность выбрать иной формат по подержанию мира: силами МВД, служб безопасности и МЧС в составе КСОР. Участие милиции, внутренних войск и гражданских служб в размере бригады было предусмотрено документами, подписанными по КСОР весной 2009 года (правда, пока не подписан полный пакет по КСОР). С мая 2000 года на базе Всероссийского института повышения квалификации МВД России функционирует центр подготовки миротворцев, который ежеквартально осуществляет обучение групп кандидатов в миротворческие миссии (50—60 человек). В нем прошли обучение свыше 1500 сотрудников органов внутренних дел России. Интересно, что в апреле 2010 года в Таджикистане, на полигоне учебного центра «Чорух-Дайрон» прошли командно-штабные учения Коллективных сил быстрого развертывания центрально-азиатского региона. Сценарий учений предполагал защиту суверенитета государства ОДКБ, подвергшегося нападению экстремистов. Показательно, что эти учения проходили не у афганских рубежей, а на севере у границы с Узбекистаном и Киргизией. Как раз в те дни произошло свержение Бакиева, и в Киргизии создалась нестабильная ситуация, особенно на юге, вблизи района маневров.

Казалось бы, все было готово. Есть техническая и юридическая основа для применения ОДКБ. Есть возможность сформировать комбинированную гражданско-военную миссию для охраны объектов, палаточных лагерей, дорог, для раздачи гуманитарной помощи. Даже небольшое и ограниченное по численности присутствие офицеров ОДКБ на пунктах раздачи гуманитарной помощи могло бы повысить авторитет и международный имидж этой весьма слабой на коллективное усилие структуры. Но президенты ОДКБ, участники Совета коллективной безопасности проявляют осторожность на грани пассивности. Предположение Бордюжи, сделанное в мае 2009 года газете «Коммерсант» не сбылось: «Я думаю, в случае обострения обстановки мы всегда достигнем консенсуса по поводу применения КСОР. У меня в этом нет сомнений». Кроме того, теперь выясняется, что, например, резиновые пули и другие средства нелетального воздействия в арсенале ОДКБ до сих пор не имеются.

Совершенно отсутствует или крайне мало информации о «параллельных» гражданских функциях ОДКБ. Доступна и понятна работа лишь по пяти направлениям: по координации пограничной и экономической политики; противодействию терроризму; наркотрафику; нелегальной миграции; взаимодействию в информационной сфере.

Однако в ОДКБ полностью отсутствуют программы по водному сотрудничеству и безопасности гидроресурсов стран региона ЦА – а именно это является причиной большинства конфликтов. Нет программ по защите окружающей среды, чрезвычайного гражданского планирования, обеспечения безопасности правительственных служащих. В рамках ОДКБ можно было бы развивать научные программы по оценке риска природных бедствий. Ничего не слышно о программах по предотвращению радиологических и ядерных угроз.

3. Конфликт между реальной практикой применения и стратегией ОДКБ.

Участников ОДКБ разделяют не только громадные евразийские расстояния, но, как ни парадоксально звучит, – общая политическая ментальность. Авторитарным и патерналистским постсоветским демократиям трудно найти долгосрочный взаимовыгодный интерес. Интеграция, по существу, им не очень нужна. Как на этой основе выработать согласованное решение в плоскости безопасности?

Решение может быть найдено в самой истории формирования ОДКБ. В свое время существовал Штаб по координации военного сотрудничества СНГ. Практически никаких проблем взаимодействия, допустим, между ЦА и черноморо-каспийским бассейном СНГ он не решал. Грузия, Украина, Молдова вообще выбрали другой вектор интеграции в систему безопасности. В тот период решения по сотрудничеству либо не подписывались всеми, либо не ратифицировались. Тогда, весной 2003 г. в Душанбе саммит ОДКБ решил создать Объединенный штаб ОДКБ. Расчет делался на то, что шестерка членов ОДКБ синхронизирует свою политику. Расчет не оправдался. Теперь, сохраняя этот формат можно попробовать юридически «прокачать» двусторонние функции в рамках ОДКБ. В этом случае необходимо провести в Устав такие изменения, согласно которым решение как минимум двух участников ОДКБ стало бы основанием для проведения гуманитарного развертывания под флагом коллективных сил.

Необходимо четко разделить реакцию на два типа вызовов – «объективный» и «дискуссионный». К первому можно отнести стихийное бедствие или вторжение регулярных сил иностранного государства – в этом случае ответ организации понятен. Второй тип вызова - гражданская война или этнический конфликт. Здесь возникает целый набор тонких нюансов в зависимости от места протекания конфликта, его истории и политической конъюнктуры. В данном случае требуется четко разработанная юридическая база, в которой бы учитывался и тот опыт, что был преподнесен Киргизией 2010 – обращение нелегитимного, но де-факто поддержанного мировым сообществом правительства Розы Отунбаевой.

Необходимо работать на опережение. Исходя из регионального принципа необходимо детализировать и привязать к местности возможные задачи. Было бы замечательно не просто обсуждать проблемы «наркотрафика», «миграции» и «терроризма» в регионе ЦА, а создать отдельную Ферганскую группу ОДКБ, сконцентрированную на известных проблемах данных областей и районов и тесно привязанную к местным органам власти.

Азиатские члены ОДКБ в ближайшие десятилетия будут преподносить Москве все новые конфликты. Серьезное обременение карабахской проблемой несет и кавказская зона ОДКБ. По какому типу, какому сценарию развития будут происходить эти конфликты – неизвестно. Ведя торговые и газовые войны, понятные правящим элитам, нельзя забывать о войне «грядущей». Формат ОДКБ, мягко говоря, не идеален, но другой структуры, заточенной работать на этом пространстве, попросту нет.

Александр Караваев, зам гендиректора ИАЦ МГУ

Версия для печати