05.10.2010 | Александр Верещагин

Законопроект о полиции: проблемы контроля

Нынешняя милицейско-полицейская реформа наглядно продолжает указанную еще Василием Ключевским российскую традицию, смысл которой состоит «в борьбе правительства <...> со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось». Другой не менее почтенной традицией является обращение отечественных законодателей к опыту государств Запада. Русским эквивалентом слова «полиция» было «благочиние», что было закреплено еще Екатериной II (Устав благочиния 1782 г.). В принципе, нет никаких причин препоручать задачи «благочиния» только (и даже преимущественно) государственным органам. Но современный российский законодатель упорно придерживается монопольного и ограничительного подхода к этим задачам. Это видно, к примеру, в том, что задержать лицо по подозрению в совершении преступления вправе только орган дознания, дознаватель, следователь (ст. 5 УПК РФ). По законодательству Германии или Нидерландов это может сделать любой гражданин.

В странах Западной Европы и в США к охране порядка в общественных местах привлекаются негосударственные организации и полупрофессиональные представители общественности. Это явление получило в литературе название plural policing («множественность полицейских сил»). К примеру, в Англии с 2002 г. силы полиции включают тысячи community support officers и community safety officers, которые не являются профессиональными полицейскими и выполняют сравнительно несложные задачи по поддержанию порядка, не требующие навыков профессиональных констеблей. От последних они отличаются меньшим объемом полномочий. Существуют также «специальные констебли» (до недавнего времени исключительно из числа добровольцев, а с 2002 г. также и лиц, работающих на почасовой ставке), которые имеют те же полномочия, что и регулярные полицейские. В Нидерландах аналогичную роль играет городская стража (stadswachten). Благодаря наличию в самой полиции или рядом с ней подобных вспомогательных структур общество и полиция уже не противостоят друг другу, как две жестко отделенные друг от друга корпорации, с подозрением и опаской смотрящие друг на друга, а в той или иной мере срастаются, становятся друг для друга своими. Так реализуется принцип «полицейский — друг человека», а заодно и контроль общества за полицией. Даже довольно этатистское и неподатливое к чужим влияниям французское законодательство начинает двигаться в этом направлении: оно сделало своим лозунгом (с 1999 г.) создание police de proximite, т. е. полиции, близкой к населению. В противоположность этому отечественный законопроект явно склоняется к status quo, к идее полиции как особой застывшей касты правоохранителей, никак не расширяя круг лиц и структур, причастных к полицейской деятельности. Ею будет заниматься, в сущности, прежняя легко узнаваемая «поли(мили)ция». (Кстати, федеральный законопроект «Об участии граждан в охране общественного порядка» так до сих пор и не принят.) Общественный же контроль за полицией согласно проекту и впредь будут осуществлять общественные советы при органах внутренних дел, в которых милицейские начальники сами назначают себе контролеров.

Современная «рыночная модель» охраны правопорядка предполагает, что должно быть отведено достаточное пространство для конкуренции между государственной полицией и частными структурами. При этом очевидно, что лицензии для этих структур должно выдавать независимое от полиции агентство. В России лицензии частным охранным предприятиям (ЧОП) выдает именно МВД. Оно представляет собой учреждение, которое, через вневедомственную охрану активно работая на рынке охранных услуг (что само по себе нетипично для современных государственных полиций), выдает лицензии своим прямым конкурентам. Вдобавок оно само за собой надзирает через им же назначаемые общественные советы и само себя проверяет через собственное подразделение внутренней безопасности — ГУСБ (тогда как, скажем, в Нидерландах аналогичное подразделение Rijskrecherche от полиции организационно независимо и подчиняется министерству юстиции).

Еще большее значение, чем реальный общественный надзор, имеет качество судебного контроля, направленного на защиту прав личности от незаконных действий полиции. Возьмем такую животрепещущую тему, как обоснованность арестов (задержаний) и обысков. В РФ обыск производится при «наличии достаточных данных полагать, что в каком-либо месте или у какого-либо лица могут находиться орудия преступления, предметы, документы и ценности, которые могут иметь значение для уголовного дела» (ст. 182 УПК). В праве англосаксонских стран соответствующие формулировки тоже довольно расплывчаты. Например, применительно к обоснованности ареста в британском законе Police and Criminal Evidence Act 1984 говорится о «разумном подозрении» со стороны полицейского. А в США немедленный арест подозреваемого на месте преступления производится, если у полиции есть «достаточные основания» полагать, что именно он совершил преступление. Эти формулировки часто вызывали нарекания за излишне дискреционный характер. Однако ситуацию сильно смягчает эффективный судебный контроль. Так, суды США постановили, что достаточными указанные основания считаются тогда, когда на их основе «разумно предусмотрительный человек» пришел бы к такому же выводу. «Достаточность» означает нечто большее, чем простое подозрение, но меньшее, чем доказательства, необходимые для осуждения обвиняемого (решение Верховного суда США по делу Brinegar v. United States, 1949 г.). Аналогичные основания — «достаточные основания» — должны быть представлены и для ареста на основании судебного ордера, а также для обыска на основании судебного решения. В случае личного обыска (досмотра) стандарт ниже — достаточно «разумных подозрений». Все эти понятия подробнейшим образом толкуются в практике американских судов.

В российском УПК не уточняется, что именно включается в понятие обыска, а что — нет. А этот вопрос чрезвычайно важен. В зависимости от этого возникает или не возникает обязанность полиции заручиться судебным ордером для проведения определенных мероприятий, а полученная на их основе информация будет или, напротив, не будет считаться допустимой в уголовном процессе, от чего зависит сам исход дела. Вот почему американские суды, прежде всего Верховный суд США, выработали целый набор подробно аргументированных и обязательных прецедентов, дающих ответ на вопрос о том, является ли обыском прослушивание общественных телефонов, использование полицией определителя телефонных номеров, наблюдение за поместьем подозреваемого с воздуха, тепловое сканирование его жилища, исследование выброшенного им мусора и множество других потенциально спорных ситуаций. А что должно составлять предмет обыска? Скажем, являются ли допустимыми доказательства, обнаруженные в ходе обыска по другому преступлению? В России подобные вопросы если и возникают, то решаются каждым судом по-своему, без четких ориентиров и глубокого обсуждения. Практика Верховного суда РФ в этих случаях практически ничем не может помочь, выпускаемые им разъяснения этих вопросов никак не касаются.

В нынешнем виде законопроект о полиции, даже будучи продолжением существующего закона о милиции, окажется плох или хорош не столько сам по себе, сколько в зависимости от того, как его истолкуют суды. Многие его нормы расплывчаты и непредсказуемы в применении. Так, ст. 32 гласит, что требования сотрудника полиции и предпринимаемые им действия считаются законными до тех пор, пока в предусмотренном законом порядке не будет установлено иное, а неповиновение ему влечет для граждан ответственность. При желании можно это понять так, что эта ответственность возникает лишь в случае, если действия полицейского признаны законными. Но можно сделать и обратный вывод, так что, в принципе, для судов открыты обе возможности.

Таким образом, полиция тем лучше, чем лучше суды. Хорошие суды без хорошей полиции еще возможны, а вот хорошая полиция без хороших судов — нет. Согласно праву США ордер на обыск может выдавать не просто судья, а лишь «нейтральный и беспристрастный магистрат» (решение Верховного суда США Johnson v. The United States, 1948 г.), действующий независимо от полиции. В России не хватает именно этой фигуры. Для создания в ней хорошей полиции нужно прежде всего разорвать тесную связь судейского корпуса с правоохранительными органами. Судьи не должны действовать с ними заодно, с ощущением внутренней солидарности. Но сделать этого нельзя, иначе как основательно поменяв состав судей в судах общей юрисдикции, ведущих уголовные дела. Сейчас весьма актуальны слова Бориса Чичерина, крупнейшего правоведа и идеолога либеральных реформ, сказанные им более 140 лет тому назад: «Не новых преобразований мы просим, а людей, людей, ради Бога, людей!»

Материал опубликован в газете «Ведомости» Ведомости 22.09.2010, 178 (2876)

Версия для печати