09.11.2010 | Александр Караваев

Обсуждая стратегию СКФО-2025

«План Хлопонина», так стали называть правительственную Стратегию развития Северо-Кавказского Федерального Округа до 2025 года, декларируется как набор мер социально-экономического развития региона. Обсуждая этот документ, нужно понимать, в какой контекст он вписан, какие задачи предлагает решить, а какие не затрагивает и обходит…

Критика Стратегии идет в основном по нескольким базовым направлениям. Прозвучали тезисы о том, что Стратегия не учитывает характер местной власти, построенной на принципах этнического баланса крайне закрытых элитных группировок, не нуждающихся в программах модернизации. Другой набор аргументов сводится к тому, что Стратегия, по сути идеологически оформляет и без того сверхдотационную экономическую политику Москвы на Кавказе (на реализацию Стратегии потребуется около 600 млрд. рублей, около 100 млрд. из них государственные). И это кроме тех денег, что идут по линии бюджета (напомним, объем бюджетных трансфертов в регион в 2009 году составил 117 млрд. рублей). Сами по себе это серьезные темы для обсуждения.

Но главный недостаток видимо глубже. Стратегия не указывает направление ответа на генеральный политический вопрос - как «сшить» расколотое и конгломератное социальное пространство Кавказа, а затем интегрировать в ткань большой России. Появление документа, конечно, демонстрирует, что федеральная власть крайне озабоченна ситуаций в регионе. Однако, Стратегия не предлагает радикально новых методов управления, лишь суммируя и обобщая прежнюю практику в рамках «экономического» ответа на кавказские вызовы. Из этого можно сделать вывод, что данный набор мер регулирования признан достаточным.

Но чему собственно должен противостоять любой документ стратегического планирования на Кавказе, какую главную опасность подразумевать? Нужно признать, что одно из решений, развязывающих цепочку возникших кризисов последних двадцати лет, подразумевает постепенное сепаратистское движение кавказских республик от уровня самостоятельных (уникальных) субъектов РФ к полной их независимости. Данное решение до сих пор имеет влиятельных сторонников и может быть поддержано населением ряда кавказских субъектов. Дело даже не в том, что Москва должна во чтобы ни стало заблокировать эти потенциальные тенденции (понятно, что это самый неприятный сценарий развития России в целом). Проблема в том, что мы не можем гарантировать, что так называемый кадыровский вариант (а он признан как наиболее эффективный метод правления, и, по сути, предлагается к внедрению в других субъектах СКФО) через 15-20 лет не поставит в итоге Москву перед фактом суверенности, уже не только Чечни. Кто даст сегодня железобетонные гарантии, что этого не произойдет, учитывая известные тренды?

Таким образом, не имея в арсенале иных средств политического контроля, кроме варианта – отдать на откуп местной лояльной элите, власть предлагает сосредоточиться на общем экономическом «ремонте» хозяйственных комплексов региона, не подразумевая политических реформ. И Стратегия, в своей сфере, следуя общей риторике российской модернизации, как раз и очерчивает такую схему действий. Значит, в отсутствии других долгосрочных стратегических мер на сегодняшний день, мы получаем практически единственный инструмент влияния на социально-экономическую жизнь региона в перспективе 2025 года.

Учитывая, что Стратегия не безупречна и многие положения требуют корректировки на низкий уровень безопасности региона, следует отдавать себе отчет в том, что федеральные власти отказываться от неё не станут. Поэтому у экспертов по проблемам региона и отраслевых специалистов возникает по сути два варианта ответа на этот документ. Первый – отказать ему в жизнеспособности в виду известных и перечисленных недостатков. Второй - попытаться разобраться каким образом могут быть реализованы заданные положения Стратегии, какие коррективы можно внести в последующие шаги и решения властей для улучшения качества жизни в регионе и предотвращения сепаратистских трендов. Ключевыми темами в этом обсуждении являются: борьба с безработицей; восстановление агросектора; вопросы обеспечения социальной безопасности; и наконец, определение способов общественного контроля за этой программой. Многие рекомендации не могут быть воплощены в отрыве от остальной части России.

Трудовые ресурсы

Собственно это был первый вопрос, на который обратил внимание Путин, когда поручил Хлопонину создать эту программу (совещание, посвященное социально-экономическому развитию субъектов СКФО от 25 января 2010 года). Отсюда видимо и то внимание, что уделено ему в Стратегии. В документе есть констатация проблемы сравнительно с другими субъектами РФ высокого роста населения, избытка безработной молодежи, отраженна динамика по районам и по отраслям, при этом нет описания гендерных характеристик потенциальных трудовых ресурсов. Что предлагается в качестве мер для исправления ситуации? Цитирую: «Для решения проблемы избытка трудовых ресурсов СКФО ежегодные размеры трудовой миграции должны составлять 30 – 40 тыс. человек. В приеме мигрантов требуется задействовать десятки регионов Российской Федерации». Не будем доказывать насколько это решение удачно или нет. Главное, что в Стратегии не отраженно технологии исполнения (это, кстати, одно из слабых мест документа - многие предлагаемые решения прописаны пунктиром, без деталей). Нам предлагается воспользоваться опытом не работающей программы переселения соотечественников из-за рубежа (заметим, что там все-таки был предложен какой-никакой, но механизм реализации)? В нынешних условиях провозглашать лозунг о перемещении массы кавказского населения, не имея соответствующих механизмов, значит сразу загонять эту Стратегию в тупик.

Что можно предложить в плане коррекции? Для начала имеет смысл провести комплексную инвентаризацию трудовых ресурсов региона. Во-первых, нужно получить качественные характеристики ресурсов, т.е. четкое представление о том какими профессиями владеют люди, и какие мог ли бы освоить. Мы знаем лишь общие характеристики, сводимые к тому, что в регионе люди работать не хотят, но умело держат автомат, и мы не знаем, какие профессии они могут освоить заново или вернутся к старой, если будут созданы условия. Возможно, что всероссийский опрос населения даст ответ на этот вопрос. Второй момент – привязка фактических и потенциальных трудовых ресурсов к местным стройкам (инфраструктура и отдельные объекты). Определив номенклатуру необходимых специальностей и количество людских ресурсов, потребуется создать сеть для подготовки и переподготовки кадров. И лишь затем, проведя подобный учет специалистов, направить избыток ресурсов вовне. Опять же тут необходима привязка трудовой миграции с Кавказа к крупнейшим инфраструктурным проектам РФ: по линии железных дорог, автодора, строительства новых и реконструкции старых каналов системы «Волго-Дон». Крупные стройки по всей территории РФ, так и объектов за рубежом, нужно заполнять вакансиями кавказцев в той мере в какой позволит их квалификация. По сути, необходимо наличие госпрограммы подготовки рабочих специалистов в вузах на основе запросов будущих строек по всей стране. Также допустимо вводить комплектацию специалистов согласно принципу первоочередности: 5-10% специальностей на стройках РФ оставить приоритетными за Кавказом.

Агросектор.

В целом регион СКФО является аграрным. Но сельское хозяйство (садоводство, виноградарство, виноделие) и скотоводство развивается неравномерно, имеет колоссальные дисбалансы. Если Ставрополье остается признанной житницей России, то в других регионах СКФО, сохраняющих значительную долю сельского хозяйства в ВРП, давно намечен тренд падения эффективности, что отражается в длительном снижении доли сельхоз производства Кавказа в общем по России. Население занимается с.х. не как доходным производством, а как единственным источником минимальных доходов. Стратегия не отвечает на вопрос как вернуть сельскому хозяйству Кавказа престижность и доходность. Если мы признаем, что Северный Кавказ это территория бедствия, а проблему нужно ставить именно таким образом, то нужны и соответствующие революционные подходы в регулировании агро отрасли: полное освобождение от налогов на три-пять лет; минимальные проценты за долгосрочный кредит; бесплатный лизинг техники; более низкие проценты по ипотеке частного жилья нежели в остальной РФ; уведомительная регистрация бизнеса. Люди должны рассчитывают на то, что в этой сфере бизнеса они получат больше, чем от других видов деятельности в других местах.

К сожалению, в России был совершенно проигнорирован опыт западноевропейской сельхоз кооперации (в производстве, торговле и финансировании агрохозяйств). Кооперативы являлись мощнейшим рычаг подъема национальных европейских экономик после войны (Райффайзен банк начинал именно как кооперативный, концерн Valio является кооперативом) обходящим препятствия посредников и хищнической конкуренции. Естественно развивать эту систему возможно только в условиях достаточной степени автономности бизнеса от местной власти. СКФО мог бы стать испытательным полигоном для подобной практики. Но пока, насколько можно судить по структуре Стратегии, федеральные власти намерены сконцентрировать фокус усилий только на туризме (выделят 60 млрд. рублей, определят шесть особых экономических зон для курортов, и перечень налоговых льгот).

Безопасность

Дальнейшее экономическое развитие региона невозможно в отсутствии прогресса в вопросе безопасности. Ранее, достаточно глубоко анализировалась проблема работы и взаимодействия федеральных спецслужб и местных силовых органов. В рамках социально-экономической Стратегии значительное место должно быть уделено факторам поддержания здорового социального климата. Проблема требует специального рассмотрения и простых рецептов нет. Тем не менее, федеральная власть должна иметь набор не только репрессивных, но и гуманитарных мер, умещающих приток молодежи в террористическое подполье. Необходима специальная реабилитация и социальная работа с семьями действующих и бывших боевиков. Пора исключить из нормы ситуацию, при которой участниками терактов становятся жены и родственники боевиков. В этой работе очевидная опора могла бы быть найдена в зарубежных и российских социально ориентированных некоммерческих организациях (НКО), приглашенных действовать на Кавказе. К этой же теме относится создание специальных образовательных программ для школ Кавказа, в целях адаптации и интеграции кавказцев в российское общество. Такой задачи попросту не ставилось.

Меры общественного контроля

Если власть всерьез взялась изменить ситуацию на Северном Кавказе, то нужно создать необходимую среду общественного понимания для чего это делается. Нужны понятные ответы на обывательские вопросы. Чем российский Кавказ хуже или лучше остальной России? Почему Россия должна платить за это? Не является ли Россия заложником Кавказа? Ответы на этот вопрос придадут Стратегии развития СКФО национальный характер. Известно, что под реализацию Стратегии будет создан федеральный телеканал, по идее он и должен показать гражданам, куда двигается власть. Конечно, в этой практике велика опасность срыва в чисто пропагандистские мероприятия. По сути, мы упираемся в известную проблему присущую всей России – возможность гражданам контролировать действия властей. Если на уровне местных властей (собственно как и федеральных) невозможно говорить о введении системы конкурентных выборов, то возможно внедрять хотя бы отдельные элементы общественного контроля не затрагивающие основы правления. Например, каждый населенный пункт (от аула до города) в рамках стратегии должен иметь свой план развития. То есть граждане должны знать: что вот здесь через год будет распахана земля для фермы, здесь будет построена дорога, здесь пройдет газопровод, здесь восстановлен или построен санаторий. Люди должны получить возможность контролировать реализацию этих документов у себя на месте, и возможность прямого или косвенного, через СМИ, выхода на контролирующие инстанции власти. Тем самым будет повышена ответственность местных властей нижнего уровня.

***

Часть якобы исключительно кавказских проблем возникла в процессе трансляции в регион общероссийского административного опыта – это хищение бюджетных средств, высочайшие уровни «отката». Их бессмысленно решать только в рамках одного федерального округа (хотя такие попытки, если будут предприняты Хлопониным, должны поощряться). Но если в России до сих нет ясного ответа федеральной власти на вопрос соотношения политических реформ и экономической модернизации. То на Кавказе эта проблема усугубляется тем, что там стоит задача политической модернизации конгломератного общества (такого, где слитны элементы современности и архаики). То есть получается проблема в квадрате.

Москва старается не обращать внимание на особенности традиционных методов правления местных властей, тем более, что там велика доля «непонятной» исламской составляющей. Но вряд ли это улучшает ситуацию. Квазиавторитарная, замешанная на религиозной солидарности консолидация местной власти (особенно в Чечне), не демонстрирует больших успехов на ниве решения социально-экономических задач и проблем безопасности. Если мы будем говорить в целом о регионе, то клановая консолидация вокруг фигуры регионального руководителя вряд ли поощряет повышение уровня политической и административной культуры власти, и опять же не способствует модернизации в нормальном понимании этого слова. Каким образом изменить конструкцию власти, и есть ли вообще необходимость и ресурсы ее менять – этот вопрос видимо выходит не только за рамки Стратегии, но за пределы компетенции полпреда Хлопонина.

Александр Караваев – заместитель гендиректора ИАЦ МГУ

Версия для печати