23.11.2010 | Алексей Макаркин

Городские элиты и «Единая Россия»

В настоящее время в России сокращается количество городов, в которых существуют прямые выборы мэров. Отмена этих выборов мотивировалась разными причинами, среди которых встраивание руководителей органов местного самоуправления в неформальную вертикаль власти (формализовать этот процесс не позволяют Европейская хартия местного самоуправления и российская Конституция, согласно которой главы местного самоуправления не входят в систему органов госвласти) и необходимость наведения порядка на муниципальном уровне. Подразумевается, что население в ряде случаев избирает мэрами «несоответствующих» лиц, поэтому надо доверить эту миссию городским думам (советам, собраниям), депутатами которых являются представители местных элит, большинство которых консолидированы в рамках «Единой России». В этих случаях мэр выполняет преимущественно политические функции, тогда как хозяйственные находятся в руках «сити-менеджера», с которым заключается контракт. Однако непродолжительный период, в течение которого реализуется новая модель, продемонстрировал наличие массы проблем, связанных с внутриэлитными противоречиями, которые непросто разрешить даже с участием федерального центра.

Можно рассмотреть несколько конфликтных ситуаций, связанных с политической борьбой в российских областных центрах, в которых недавно были отменены выборы мэров.

Смоленск

В 2009 году на выборах мэра Смоленска победил бизнесмен Эдуард Качановский, член «Единой России», выдвинувший свою кандидатуру без согласия партийных органов и исключенный в связи с этим из рядов «единороссов». Впрочем, сразу после выборов было объявлено о том, что Качановский восстанавливается в рядах партии. Однако в начале нынешнего года мэр был взят под стражу по обвинению в вымогательстве трехкомнатной квартиры, а затем и лишен своего поста решением суда, отменившего результаты выборов.

Городской совет Смоленска был избран в марте 2010 года, причем на выборах «Единая Россия» добилась блестящего успеха, добившись избрания 24 из 25 депутатов из числа своих членов или сторонников. Этот результат связывался в публичном пространстве с деятельностью руководителя регионального исполкома партии Сергея Белоконева, депутата Госдумы, в прошлом одного из лидеров движения «Наши», делегированного в Смоленск из центра в качестве антикризисного менеджера. Казалось, что избрать председателя горсовета (для этого требуется 17 голосов) было очень просто. Но уже в апреле в первом раунде выборов горсовет раскололся. «Единая Россия» официально поддержала кандидатуру бизнесмена в медийной области Юрия Михайлова, согласованную с губернатором Сергеем Антуфьевым. Но большинство голосов набрал Александр Данилюк, имеющий немалый менеджерский опыт на городских предприятиях и связанный с местным влиятельным банкиром Павлом Шитовым (управляющим московским филиалом банковской группы «Смоленский банк»). Шитов публично выступил против кандидатуры Михайлова, сославшись на то, что тот является владельцем крупного бизнеса, а Владимир Путин «неоднократно и недвусмысленно говорил о нежелательности смешивания бизнеса с политикой».

Однако и Данилюку не хватало голосов для победы. Ставки существенно повысились в июле, когда после ареста Качановского были внесены поправки в устав Смоленска, согласно которым управление городом поделили между главой муниципального образования (он же председатель горсовета) и сити-менеджером. В то же время создались условия для внутриэлитного компромисса, основанного на разделе постов.

Однако к началу сентября, после шести туров голосования, председателя горсовета, ставшего мэром, избрать не удалось. Пришлось вмешаться генеральному совету партии, который принял решение согласиться на компромисс. Главой города 9 сентября в присутствии губернатора Антуфьева с седьмой попытки был избран Данилюк. Учитывая высокую степень недоверия депутатов друг к другу, был выработан механизм, позволяющий проконтролировать соблюдение партийной дисциплины. Помимо Данилюка других кандидатур не выдвинули. Соответственно, в бюллетень была внесена одна фамилия. Тем, кто не собирался ее вычеркивать, кабинка для тайного голосования не понадобилась - они получали бланк, расписывались и сразу же опускали в урну. В результате Данилюк получил 19 голосов. Белоконев покинул пост главы регионального политсовета – официально в связи с необходимостью сосредоточиться на работе в Госдуме, неофициально – за неспособность самостоятельно разрешить конфликт. Добавим к этому, что председателем «единороссовской» фракции в горсовете стал ближайший соратник Данилюка, директор рынка Николай Алашеев.

Казалось, что достигнутый компромисс позволит, хотя и с определенными имиджевыми издержками, но консолидировать «единороссов». Подразумевалось, что пост сити-менеджера должен занять кандидат, не принадлежавший к числу сторонников Шитова. Однако очередной конфликт произошел во время формирования комиссии по отбору кандидатов на пост сити-менеджера. Городской политсовет партии предложил ректора медакадемии Игоря Отвагина и главврача поликлиники Раису Дижиченко. А глава фракции Алашеев выдвинул других депутатов – топ-менеджеров местных энергоремонтной и дорожно-строительной компаний Геннадия Погуляева и Сергея Назарьева (оба считаются приверженцами Шитова), которые и были избраны. Примечательно, что Дижиченко была сторонницей выдвижения кандидатуры Данилюка на пост главы города – таким образом, после решения этого вопроса процесс фрагментации «Единой России» в Смоленске продолжился. Отвагин же первоначально был оппонентом Данилюка, но на «консолидационном» заседании горсовета в сентябре публично поддержал этого кандидата, ставшего официальным.

В результате в ноябре Алашеев был исключен из партии - согласно уставу «Единой России», член партии не имеет права идти против решения вышестоящего органа. Но, как утверждает «Коммерсант», Алашеев, скорее всего, продолжит руководить фракцией в городском парламенте. «Беспартийный Владимир Путин возглавляет «Единую Россию» - чем не пример для других партий, в том числе и смоленской «Единой России», - отметил в беседе с изданием депутат-единоросс Владимир Виноградов. Понятно, что аналогия с Путиным выглядит крайне натянуто. Однако само нежелание смещать с должности исключенного из партии политика отражает настроения значительной части «единороссов», которая ориентируется не на партийную, а на групповую идентичность.

Тула

В отличие от Смоленска, в Туле, несмотря на то, что там во фракцию «Единой России» входит лишь 17 из 35 депутатов, после мартовских выборов удалось быстро избрать мэра, кандидатура которого была, по данным прессы, инициирована губернатором Вячеславом Дудкой. Главой города стала Алиса Толкачева, ранее избиравшаяся депутатом от ЛДПР, но затем вошедшая в число сторонников «Единой России». Сити-менеджер Михаил Иванцов, также принадлежавший к числу сторонников Дудки, был назначен еще в прошлом году. Однако отношения между двумя протеже губернатора изначально не сложились, при этом большинство депутатов симпатизировали Иванцову.

Конфликт достиг апогея в ноябре – после того, как 10 ноября в городе из-за долгов водоканала энергетикам на несколько часов было отключено водоснабжение. Толкачева на следующий день пыталась собрать экстренное заседание гордумы, но на него пришли 6 из 35 депутатов, что свидетельствует о полном недоверии мэру, избранному ими же чуть более полугода назад. На заседание не пришел ни один «единоросс». Зато 13 ноября депутаты сами созвали заседание, на котором был кворум (30 из 35 городских законодателей), но отсутствовала мэр. Депутаты подвергли критике Толкачеву, исключили ее из фракции «Единой России», создали координационный совет, предназначенный для контроля над деятельностью мэра. Примечательно, что на этом же заседании Иванцов сложил свои полномочия, официально в связи с нарушениями законодательства, допущенными при заключении с ним контракта в 2009 году. Но секретарь регионального политсовета «Единой России» Егор Атанов выразил однозначное мнение, что он будет переутвержден, а сам Иванцов намерен участвовать в новом конкурсе на должность сити-менеджера.

В свою очередь, Толкачева заявила, что это заседание нелегитимно, так как только она имеет право созывать заседание гордумы. Она направила письма руководителям страны и «Единой России», в которых сообщила, что ее исключение из фракции скажется на позициях партии власти в регионе. Гордуме она предложила самораспуститься, и отказалась выступить с отчетом перед депутатами. Представители «Единой России» собираются добиваться отставки Толкачевой с поста мэра, однако для этого нужны серьезные основания (например, если дума два года подряд будет неудовлетворительно оценивать ее работу). Представитель центрального руководства партии Валерий Рязанский поддержал «единороссов», заявив, что «когда местное или региональное отделение партии спрашивает со своего представителя во власти, к этому надо относиться абсолютно спокойно. Партия – первична, а мнение ее представителя во власти – это все-таки лишь мнение ее представителя во власти».

Таким образом, в начале отопительного сезона город остался без сити-менеджера, зато с мэром, которому не доверяет большинство недавно избравших его депутатов. Возможно, конфликт придется разрешать с участием федерального центра.

Мурманск

В Мурманске в марте 2009 года мэром был избран Сергей Субботин, в то время являвшийся вице-губернатором области и поддержанный тогдашним губернатором Юрием Евдокимовым. В то же время «Единая Россия» поддерживала проигравшего мэра-инкумбента Михаила Савченко. В результате конфликта с партией Евдокимов лишился поста губернатора. В 2010 году городские депутаты после ряда скандалов сместили Субботина с поста мэра; в городе были отменены прямые выборы градоначальника, а управленческие функции были разделены по «типовому» принципу – между мэром и сити-менеджером.

Главным организатором отставки Субботина стал глава городской организации «Единой России» и тогдашний председатель горсовета Алексей Веллер, который сам претендовал на пост мэра, заручившись поддержкой руководства партии в Москве. Однако при этом не был созван региональный политсовет, отношение членов которого к Веллеру носит противоречивый характер. Тем более, что губернатор Дмитрий Дмитриенко ранее публично предлагал уйти из политики как Субботину, так и Веллеру – эту формулировку главы региона, стремящегося дистанцироваться от внутригородского конфликта, успешно использовали противники главы мурманских «единороссов». По данным Полит.ru, «членов политсовета обзванивали по телефону и уговаривали заочно поддержать Веллера. Но он переоценил свои возможности и проиграл. 5 августа, когда решался вопрос, кому быть главой Мурманска, было срочно объявлено заседание фракции, где сподвижник Алексея Веллера Вадим Бабенко два с лишним часа агитировал местных депутатов.

Однако фракция не поддержала его». Официально кандидаты были выдвинуты депутатами. Главой города в тот же день тайным голосованием избрали рядового «единоросса», предпринимателя Степана Тананыкина, получивший 18 голосов (Веллер – 9). Местные СМИ утверждали, что Тананыкин и один из влиятельных депутатов горсовета Андраник Мусатян смогли создать ситуативную коалицию, обеспечившую поражение главы городских «единороссов». После этой истории свой пост покинул глава областной организации Евгений Никора (он же председатель областной думы), не обеспечивший победы Веллера.

Следующий конфликт был уже связан с кандидатурой сити-менеджера – комиссия по отбору претендентов на этот пост состояла из 4 представителей областной власти и 8 депутатов горсовета. Члены комиссии от областной администрации, совместно с тремя депутатами горсовета (один из которых является родным братом Алексея Веллера), семью голосами против пяти избрали 4 октября председателем конкурсной комиссии Антонину Климову, кандидатура которой не устраивала большинство членов совета и новоизбранного мэра Тананыкина (он сам претендовал на эту роль). Климова возглавляет исполком городской организации «Единой России», то есть является непосредственной подчиненной Веллера. Тананыкин пытался бойкотировать заседания комиссии, но вскоре отступил, видимо, не желая портить отношения с областным начальством.

Кандидатом Тананыкина в сити-менеджеры первоначально была депутат Ольга Сорокина (работавшая с ним еще в его бытность бизнесменом), однако отборочная комиссия не включила ее в «шорт-лист» претендентов. Незадолго до выборов Тананыкин заявил, что не сомневается в победе Алексея Лыженкова, исполнявшего обязанности руководителя города. Его соперником был депутат Андрей Сысоев, публично поддержавший на выборах мэра кандидатуру Веллера - предприниматель и член партии «Справедливая Россия». В мурманских СМИ появились сообщения, что на депутатов оказывалось давление с тем, чтобы они проголосовали в поддержку Сысоева. Для того, чтобы переломить ситуацию, Тананыкин пытался инициировать проведение голосования на внеочередном заседании гордумы 13 ноября, понимая, что большинство, ранее находившееся на его стороне, тает с каждым днем. Но это привело к сильнейшему скандалу – для созыва заседания необходимо было заранее уведомить население через городскую газету. Однако уведомление поступило в «Вечерний Мурманск» только 11 ноября, когда готовился номер на следующий день. В результате было принято неожиданное решение – в типографии дата выхода газеты была заменена на 11 ноября. Редактор обратилась с жалобой на полиграфистов и мэра в прокуратуру, в итоге тираж был изъят. Также прокуратура вынесла в адрес Тананыкина предостережение о недопустимости нарушения закона. Депутаты все же собрались 13 ноября, но большинством голосов – 14 против 13 – выступили против официального открытия заседания.

Накануне голосования Лыженков заявил, что снимает свою кандидатуру в пользу Сысоева, который и был избран 18 ноября сити-менеджером города, предварительно выйдя из «эсеровской» партии. За него проголосовали 22 депутата из 29. Депутат Мусатян, поддерживавший Тананыкина, отказался принимать участие в голосовании – зато избрание Сысоева было расценено как успех Веллера. Впрочем, по словам Дмитриенко, Веллер может оставить пост руководителя городской парторганизации в связи с переходом на работу в областное правительство. В любом случае, в Мурманске теперь придется сосуществовать мэру и сити-менеджеру, находящимся друг с другом в непростых отношениях.

Нижний Новгород

Однако даже на фоне громких историй, происшедших в Смоленске, Туле и Мурманске, ситуация в Нижнем Новгороде выглядит наиболее скандальной. Мэром города до октября был Вадим Булавинов. В 1993 и 1999 годах он избирался депутатом Госдумы, в 2002 году был избран мэром. В 2004 году он вступил в «Единую Россию», а в следующем году переизбрался с результатом 77%. К 2010 году, когда его срок полномочий завершился, отношения Булавинова с нижегородским губернатором Валерием Шанцевым существенно испортились. Впрочем, мэр согласился в прошлом году на отказ от всенародных выборов, рассчитывая, что его влияние на городскую элиту и популярность среди избирателей позволят ему переизбраться на свой пост в городской думе. Мог рассчитывать Булавинов и на свои федеральные связи – его союзником был секретарь генерального совета «Единой России» Вячеслав Володин.

После состоявшихся в октябре городских выборов (на которых ориентированная в Нижнем Новгороде на Булавинова «Единая Россия» получила 58% голосов) была предпринята попытка возбудить против мэра уголовное дело. Сразу же после этого Володин заявил, что партия выдвинет на пост мэра Булавинова, оказав ему тем самым мощную политическую поддержку. 22 октября высший и генеральный советы «Единой России» официально приняли решение о согласовании кандидатуры Булавинова на должность главы Нижнего Новгорода, несмотря на то, что Шанцев ранее заявил, что не намерен поддерживать его кандидатуру на этот пост. Однако, несмотря на позицию руководства партии, Булавинов не получил поддержки большинства депутатов (по некоторым данным, часть из них изменила свою позицию в последние дни перед голосованием), и 25 октября был вынужден снять свою кандидатуру. Это беспрецедентный случай, когда мнение представительного органа власти, в котором доминирует «единороссы», разошлось с точкой зрения Высшего и Генерального советов. И это несмотря на то, что Володин накануне голосования получил повышение, став вице-премьером и руководителем аппарата правительства, то есть ближайшим сотрудником Владимира Путина.

Сторонники Шанцева отвергли предложенный Булавиновым компромисс – назначение сити-менеджером близкого к губернатору Олега Кондрашова. Возможно, они не надеялись на то, что Булавинов сдержит свое слово, будучи избран мэром. Новым главой города стал нижегородский бизнесмен-застройщик, генеральный директор группы компаний «Столица Нижний», член партии «Единая Россия» Олег Сорокин. За него проголосовали 28 депутатов из 42. Другой кандидат - Иван Карнилин, поддержанный Булавиновым бывший председатель гордумы, набрал 14 голосов. Федеральная «Единая Россия» была вынуждена согласиться с таким решением – похоже, что Шанцев согласовал свою жесткую позицию в президентской администрации. Кандидатом на пост сити-менеджера сейчас является Кондрашов.

После выборов Булавинов заявил, что располагает аудио- и видеоматериалами, подтверждающими факт подкупа депутатов Думы Нижнего Новгорода накануне избрания нового главы города. По словам бывшего градоначальника, за голос против его кандидатуры депутатам предлагали до 50 млн руб. «Произошло то, что ряд депутатов под давлением и через подкуп не стали выполнять решение «Единой России». Их девять человек», - заявил бывший мэр, подчеркнув при этом свою лояльность по отношению к своей партии. Возможно, что такое поведение позволит ему продолжить политическую карьеру.

Некоторые выводы

Несколько примеров конфликтов внутри городских элит, происшедших в самое последнее время, позволяют сделать некоторые значимые выводы, ставящие под сомнение эффективность активно распространяемой модели управления городами, не предусматривающей прямых выборов мэров.

Во-первых, новая система формирования руководящего звена органов местного самоуправления, как правило, существенно усиливает влияние региональных властей на мэров городов (хотя это и не гарантирует от казусов - иногда губернаторы «промахиваются» со своими выдвиженцами, как это произошло в Туле). В то же время в перспективе конфликт между губернатором и даже первоначально лояльным мэром выглядит вполне вероятным из-за институционального характера противоречий между властями субъекта Федерации и регионального центра. При этом схема разделения полномочий между мэром и сити-менеджером усложняет процесс управления городом и в ряде случаев способствует конфликтам. Показательно, что если первоначально считалось, что мэры должен быть политиками, а сити-менеджеры – хозяйственниками, то сейчас и последние вовлекаются в политические конфликты. Как это произошло в Туле, где возникло противостояние между двумя администраторами, и в Мурманске, где сити-менеджером избран местный политик-депутат. Конфликтная ситуация в связи с подбором сити-менеджера складывается и в Смоленске.

Во-вторых, ярко выраженная клановая логика голосования не способствует «профессионализации» управления городами. Нынешние руководители областных центров по своему менталитету мало отличаются от их предшественников, избранных на всенародных выбора (напомним, что избранных мэров часто обвиняли в недостаточной компетентности).

В-третьих, скандалы, связанные с борьбой за ключевые городские должности, проходящей в кулуарной обстановке и сопровождаемой слухами о коррумпированности депутатов, серьезно снижают легитимность городской власти и ее общественную поддержку. Это может быть особенно актуальным в условиях, когда властям придется принимать непопулярные решения. Тем более, что если после отмены прямых выборов губернаторов новые региональные руководители могут позиционировать себя как «государевы люди» (выдвиженцы популярного президента), то нынешние мэры и сити-менеджеры лишены этого ресурса.

В-четвертых, «Единая Россия» как была, так и осталась рыхлым конгломератом элит, что является прямым следствием методов формирования партии. Местные «нотабли» не склонны в принципиальных для них случаях, когда затронуты клановые, экономические интересы во время выборов мэров городов и сити-менеджеров, подчиняться резко противоречащим им решениям, принятым городскими и региональными партийными органами. А в Нижегородской области проигнорировали даже решение высших «единороссовских» инстанций, видимо, заручившись более весомой политической поддержкой.

Алексей Макаркин – первый вице-президент Центра политических технологий

Версия для печати