24.11.2010 | Марина Войтенко

Наши не бесспорные налоги

Известный символ толерантности в обычной жизни — «о вкусах не спорят» — абсолютно не работает в налоговой сфере. Здесь все ровно наоборот: спорят все, обо всем и постоянно. Традиция вполне объяснима и понятна. Для государства налоги — его экономическая суть. Для бизнеса и граждан — прямое отчуждение во имя общественного блага своего кровного, причем нередко на вовсе неоднозначные цели с далеко небезупречной эффективностью последующего расходования. Поэтому споры о налогах столь же вечны, как и они сами. Тем важнее общие основания и содержательные нюансы каждого нового раунда дискуссий.

Минувшая неделя — наглядное тому подтверждение, явившее «городу и миру» многозначительную рефлексию власти по поводу, казалось бы, уже окончательно принятых ею налоговых решений. 19 ноября ФНС провела международную конференцию, приуроченную к 20-летию налоговых органов в России¹ . Обилие тем в повестке дня и их бесспорная актуальность в каждом конкретном случае, однако, лишь усиливали значимость главного вопроса: усиление налогового бремени в ближайшие три года (на 2,3% ВВП в 2011 году и на 3,6% ВВП к 2013 году² ) — это новая реальность на обозримую перспективу с неким условно-постоянным восходящим трендом? Или же временное явление? Своего рода цунами, после которого все придет в норму. Основные диспутанты дали немало пищи для размышлений.

Не исключают пересмотра решения о повышении страховых взносов в будущем году в Минфине и Минэкономразвития. Не в восторге от реформы ЕСН и помощник президента Аркадий Дворкович. И тому есть резоны. Рост ставки страховых платежей с с 26 до 34% должен привести к усилению нагрузки на бизнес сразу на 800 млрд рублей, или 1,6% ВВП. Такого в новейшей истории России еще не бывало.

Малый бизнес пострадает в еще больших масштабах. Для работающих по упрощенной системе налогообложения обязательные платежи возрастут более чем в два раза³ — с 14 до 34%. Не удивительно, что многие предприниматели и эксперты уже говорят о возврате «серых» схем.

Согласно результатам опроса руководителей предприятий в различных секторах экономики, проведенного «Деловой Россией» совместно с Институтом экономической политики им. Е.Т.Гайдара, повышение страховых взносов приведет к переоформлению зарплат на самых высокооплачиваемых работников с последующим их перераспределением, когда из-за существования регрессивной шкалы⁴ зарплата выплачивается одним, а потом распределяется в конвертах между всеми остальными (21%). При этом стоит отметить, что роста нелегальной занятости и ухода в тень ожидают лишь 3,2%. Вполне понятно, что бизнес за последние десять лет стал мудрее. А это значит, что к прямолинейным схемам ухода от налогов (как это было в конце 90-х) возвращаться не будет, и налоговикам придется серьезно повышать свою квалификацию и совершенствовать приемы налогового администрирования.

Неизбежным видится и ухудшение положения самих работников. 15,6% опрошенных уверены в том, что будут вынуждены сократить социальные расходы на персонал, включая добровольное медицинское страхование и льготные займы. Не исключают снижения заработной платы всем работникам 6,2% респондентов.

Еще больше респондентов ожидают снижения экономической активности в связи с увеличением фискальной нагрузки. 25,5% считают, что повышение страховых взносов приведет к росту отпускных цен на продукцию; 10,5% предрекают снижение инвестиций, по 3,3% — сокращение прибыли, остановку предприятий и ликвидацию бизнеса. То есть, эффективность столь резкого повышения планки обязательных страховых платежей вызывает все больше вопросов.

С предпринимателями согласны и эксперты. По оценкам МВФ, при повышении налогов на 1% ВВП понижается на 1,3%. Учитывая, что темпы роста ВВП в ближайшие годы ожидаются в районе до 4% в год, дальнейшее увеличение взносов просто съест весь рост экономики, — считают аналитики «Тройки-Диалог».

Результаты исследования Института Гайдара свидетельствуют о том, что теоретически непосредственный фискальный эффект от повышения страховых взносов должен составить 1,8% ВВП. Однако если нагрузка полностью ляжет на работодателя, то упадут поступления от налога на прибыль; если на работника (ему срежут зарплату) — то поступления от страховых взносов и НДФЛ. В любом из этих случаев эффект от повышения страховых взносов снижается до 1,17-1,44% ВВП. Платить повышенные взносы придется и самому государству. И это, по экспертным расчетам, «съест» еще 0,4% ВВП, а потери бюджета от вполне вероятного ухода в «серые» схемы могут достичь 1,5-2% ВВП.

Таким образом, эффект от реформы ЕСН в действующей на сегодня редакции в худшем случае окажется близким к нулю, в лучшем — едва превысит 0,5% (оценка ИЭП)-0,7% ВВП (оценка Экономической экспертной группы). Если же повышение взносов будет ежегодно замедлять рост ВВП хотя бы на 0,5 п.п., то реформа вовсе окажется бессмысленной с 2026 года. Тогда, считают в Институте Гайдара, объем поступлений страховых взносов при повышении ставки окажется меньше, чем, если бы ставка осталась прежней. Впрочем, ряд экспертов полагают, что если от повышения страховых взносов в будущем году удастся получить хотя бы 400 (вместо планируемых 800) млрд рублей (около 1% ВВП), то это уже хорошая подпорка бюджетам ПФР и медстраха.

Напомним, по данным Минфина, дефицит пенсионной системы России составляет примерно 30%. Если исходить из расчетов правительства, то после реформы ЕСН в следующем году дефицит уменьшится на 875 млрд рублей. Тем не менее, с 2013 года он снова вернется к величине 1,1 трлн рублей. То есть, сбалансированности пенсионной системы за счет повышения страховых взносов достичь не удастся. В то же время, уже сейчас понятно, что цена такой поддержки может оказаться слишком высокой как с точки зрения развития бизнеса, так и в социальном плане⁵ .

Серьезный повод задуматься о коррекции налоговой системы в РФ дает состояние нефтегазового комплекса — казалось бы, незыблемой основы бюджетных поступлений (44% за десять месяцев 2010 года). Как известно, обозначившаяся в текущем году стагнация экспорта во многом связана с сокращением глобального спроса на Urals и «трубный» газ. Сохранение статус-кво может привести к 2013 году к сокращению вклада экспорта в российский ВВП не менее чем на треть. Ответ на этот вызов — диверсификация внешних рынков и формирование нового нефтегазового предложения, то есть продвинутых и более технологичных «продуктовых линеек».

В перспективе ближайших 10-15 лет этому должны способствовать одобренные правительством РФ генеральные схемы развития нефтяной и газовой отраслей и разрабатываемые в настоящее время проектировки до 2020 года по нефтегазохимии. Предлагаемые решения довольно затратны. Достаточно напомнить, что лишь стабилизация нефтедобычи на ежегодном уровне 501-505 млн тонн, увеличение добычи газа в полтора раза (до 1 трлн куб. м), связанные с этим проекты в сфере транспорта и логистики⁶ потребуют инвестиций в размере не менее 20 трлн рублей. Еще 3-5 трлн рублей, по предварительной оценке экспертов, понадобится для коренной модернизации газо- и нефтехимических производств.

Денежные потоки, необходимые для генерирования столь масштабных инвестиций, берут начало в нефте- и газодобыче. Между тем, при существующей налоговой системе для разработки нерентабельны 90% запасов новых месторождений и 30% запасов на уже действующих (и это официальная оценка, содержащаяся в правительственных документах!). В случае с нефтью это почти половина всех подтвержденных запасов.

В этих условиях в дополнение к уже принятым решениям⁷ Минфин намерен предложить с 2012 года новую модель налогообложения. Она, по словам замглавы министерства Сергея Шаталова, «будет пересматривать существующее соотношение налогов, которые платит нефтяная отрасль». Эта модель разрабатывается на основе данных по 23 крупнейшим НПЗ, 29-ти типовым разрабатываемым и 34-м новым месторождениям нефти. Следует отметить, что специалисты самих компаний подтверждают ее корректность.

Суть изменений, поясняет Сергей Шаталов, в том, что НДПИ и экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты могут быть снижены, чтобы перераспределить налоговую нагрузку и установить новый налог на финансовый результат — налог на добавленный доход (НДД), взимаемый не с бухгалтерской прибыли, а со свободного денежного потока. Такая система должна минимизировать налогообложение на начальном и конечном этапах разработки нового месторождения и позволить «максимально взять налоги на том этапе, когда оно становится наиболее продуктивным». При этом «нужно сохранять общую сумму налогов, которая взимается за все время разработки месторождения». Поскольку Минфин абсолютно исключает индивидуальное налогообложение различных участков недр, речь может идти только о средних ставках. Путь к ним, однако, сильно извилист и тернист. И прежде всего, в силу необходимости исключения необоснованных преимуществ каким-либо компаниям. Цена справедливости решения в этом случае прямо пропорциональна длительности его подготовки. Как видим, уже только по этой причине перезагрузка налогового режима в отрасли далека от завершения.

Другое осложняющее обстоятельство — ситуация с экспортными пошлинами на нефтепродукты. В теории вопрос давно ясен: для стимулирования глубокой нефтепереработки необходимо выравнивать пошлины на темные (прежде всего мазут) и светлые нефтепродукты, приближая их к уровню, который соответствует равной бюджетной доходности с нефтью. Дополнительные же финансовые ресурсы (от повышения пошлин на нефтепродукты, а также от перечисления в бюджет РФ пошлин, полученных на белорусской границе, что предполагается соглашением о Таможенном союзе) могли бы использоваться (способ, впрочем, еще предстоит определить) для модернизации старых и создания новых нефтеперерабатывающих мощностей.

На практике же, как всегда, не все так гладко. Во-первых, требуется ясность в расчетах и лежащей в их основе идеи. Тот же Минфин, предлагавший сначала 60%-ный от нефти уровень пошлины на нефтепродукты теперь повышает этот порог до 85-90%. Эксперты справедливо задаются вопросом: где здесь стимулирование любой (а тем более глубокой, то есть 85% и выше) нефтепереработки? Работать с сырой нефтью в такой модели сильно выгоднее, потому что много привычнее и спокойнее. По сути запретительная пошлина, наверное, была бы оправдана, сопровождайся она существенными стимулами развития производственных переделов (той же нефтегазохимии), позволяющих на порядок увеличивать добавленную стоимость. Но намеков на это нет даже в проекте. Сроки сближения «темных» и «светлых» пошлин тоже не определены.

Кроме того, и это, во-вторых, как бы технические переговоры о том, как Белоруссия будет платить России, неизбежно обернутся обострением конкуренции на внутреннем рынке. Белорусские НПЗ технологически более продвинуты — в условиях свободного оборота нефтепродуктов на территории Таможенного союза российским компаниям на первых порах придется потесниться.

С уверенностью можно констатировать: применительно к нефтегазовому комплексу стимулирующие и фискальные функции налоговой системы остаются несбалансированными. Российских добытчиков и переработчиков ждут непростые 2011-2012 годы. Между тем, именно в эти сроки решения должны быть найдены: к 2014-2015 годам правительство планирует вернуться к формированию нефтегазового баланса бюджета и пополнению суверенных фондов. Нефтяная и газовая отрасли, однако, должны еще попасть в состояние, в котором они будут готовы это обеспечить.

Упомянутые сюжеты основательно разогревают атмосферу для нового тура дискуссий вокруг коррекции налоговой системы, ставшей, по сути, зоной серьезных рисков для роста экономики и, особенно, инвестиционного спроса, едва начавших выпутываться из кризисных ограничений. Для создания и укрепления мотиваций к модернизации обязательным условием является усиление стимулирующих функций налогов. Эта аксиома для любой развитой, а тем более развивающейся рыночной экономики, однако, с очень большой натяжкой применима в России.

Минфин на истекшей неделе вновь пожаловался на то, что не знает, каким конкретно коммерческим структурам в здравоохранении и образовании можно было бы предоставлять преференции. И это лишь малая толика общей нерешенной проблемы «налоговой идентификации» инновационных и высокотехнологических компаний, в результате чего большая часть даже из уже утвержденных льгот может остаться «спящими» на долгое время. Между тем, когда существует дефицит стимулов, снижается результативность и чисто фискальной функции налогов — из-за сдержанности к инвестициям и тяготения бизнеса к выводу немалой части зарплат в «серую» зону усиливаются риски выпадения бюджетных доходов. В итоге — бег по кругу, который продолжается уже 20 лет.

Как видим, атмосфера вокруг налоговых вопросов сгущается и разогревается. Будем надеяться, что новые споры приведут к новым решениям.

Марина Войтенко - руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

---

1. Заметим, что ФНС в принципе есть о чем отчитаться. В настоящее время сумма налогов и сборов лишь на 8% не дотягивает до уровня 2008-го, самого результативного года в истории налоговой службы. Активно развиваются электронные сервисы (в том числе в целях радикального снижения коррупционных рисков), процедуры налогового администрирования стали более гибкими — число выездных проверок с 2005 года снизилось в 2,5 раза, а их эффективность (то есть, объем доначисленных налогов) возросла в 4,3 раза (в 2010 году количество проверок сократилось на 10%, прирост эффективности каждой из них — 20%). В судах служба отыгрывает каждый пятый рубль оспариваемых налоговых начислений. Сам же глава ФНС Михаил Мишустин не без гордости заявляет: «Мы сервисная компания, которая осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства».
2. При этом налоговая нагрузка в РФ, по оценке Министерства финансов, одна из самых низких в мире — средний уровень по странам ОЭСР составляет 35,9% ВВП, средняя нагрузка в ЕС — 37,5% ВВП. В США, правда, она ниже 30% ВВП.
3. Действующим законодательством предусмотрены некоторые послабления малым предприятиям при ВУЗах, резидентам технико-внедренческих зон, IT-компаниям. Для них ставка страховых взносов плавно поднимется до 28% к 2019 году. Для сельхозпроизводителей; научных, образовательных, медицинских учреждений, предприятий, где более 50% штата — инвалиды, эти платежи к 2014 году достигнут 27,1%.
4. Напомним, верхний предел годовой зарплаты, с которой взимаются максимальные отчисления, на настоящий момент составляет 415 тыс рублей, Минфин предлагал повысить этот порог до 1,1 млн рублей.
5. Если сейчас на одного пенсионера приходится один работающий, то в ближайшие 10-15 лет, по мнению большинства экспертов, Россия может выйти на коэффициент 1,5-2 пенсионера на одного работающего, что уже становится достаточно тяжелым бременем для пенсионной системы. Если же предполагаемый уход в «серые» схемы осуществится, то вполне вероятно, что на настоящий момент работающие не смогут рассчитывать на пенсионное обеспечение даже сегодняшнего уровня.
6. По минимуму до 2030 года на эти цели потребуется 2,1-2,23 трлн рублей. Мобилизовать такой объем в рамках действующей налоговой системы затруднительно. Ситуация усугубляется сложным финансовым положением транспортно-логистических компаний. Так, «Транснефти» до 2015 года необходимо инвестировать не менее 600 млрд рублей. В то же время, ее текущая задолженность составляет 576,4 млрд рублей (в том числе более 450 млрд рублей приходится на график погашения внешних долгов в 2010-2015 годах). При наличии планов государства снижать тарифы на прокачку многие проекты могут оказаться под вопросом даже при софинансировании со стороны частных нефтяных компаний.
7. — Налоговые каникулы по НДПИ (вплоть до нулевых ставок) для новых нефтяных месторождений в Восточной Сибири, Ненецком и Ямало-Ненецком АО, полуострове Ямал, континентальном шельфе севернее полярного круга, а также в Азовском и Каспийском морях; — с 1 декабря 2009 года по 1 июля 2010 года нулевые, а затем льготные — 31,8% общей ставки значения экспортной пошлины для нефти с месторождений Восточносибирской нефтегазовой провинции;— индексация в 2012-2013 годах с учетом инфляции базовых ставок НДПИ на нефть и газ (при этом НДПИ по газодобыче в 2011 году повышается в 1,61 раза; с 2006 года ставка этого налога оставалась неизменной, в то время как оптовые цены на газ выросли в 2,12 раз); — с 1 января 2011 года к ставке НДПИ при добыче нефти вводится понижающий коэффициент, характеризующий величину запасов участков недр (он будет применяться примерно для тысячи малых месторождений с извлекаемыми запасами до 5 млн тонн и выработанностью менее 5%, потенциальный объем добычи — 1 млрд тонн).Кроме того, Минфин РФ поддерживает обнуление НДПИ для месторождений Ямала, газ с которых будет использоваться для СПГ. Эффект этой меры весом. Так, только для Южно-Тамбейского месторождения «Новатэка» это означало бы 12-летние налоговые каникулы.В декабре 2010 года также ожидается решение о продлении до 1 мая 2011 года действия нулевой экспортной пошлины для Ванко

Версия для печати