24.01.2011 | Марина Войтенко

Нить Ариадны или сколько веревочке виться?

На минувшей неделе в СМИ и социальных сетях интернета началось широкое обсуждение предложений Минэкономразвития по некоторым технологическим подробностям введения налога на недвижимость физических лиц, объектом которого должен стать единый имущественный комплекс, то есть земля и строение на ней, включая жилье. Новаций, попавших в зону внимания общественности сразу несколько, но детали их неясны, никакие хотя бы ориентировочные расчеты в публичном пространстве не представлены. Комментарии пока тоже достаточно расплывчаты – от попыток определить характеристики групп будущих льготников до полного отрицания возможности получения позитивного эффекта от введения налога. Пока очевидно только одно – тема обещает стать активным фоном начавшегося электорального цикла, поскольку касается любого гражданина, имеющего имущественную и земельную собственность, владение, а стало быть, все российские средние классы.

Напомним, разговоры о необходимости введения единого налога на недвижимость ведутся уже седьмой год подряд. Концептуальные разработки взяли старт еще в 2004 году. Сроки же «запуска» неоднократно переносились (с 2008 года на 2010-й, затем на 2011-й, теперь уже на 2013 год). Основной причиной тому было отсутствие реестров объектов недвижимости (земельных участков и строений на них) и собственников/владельцев этих объектов. Правовая база для создания такого учета была подведена почти три года назад - с 1 марта 2008 года вступил в силу закон «О кадастре недвижимости». Однако «список» по-прежнему не полон. В него не занесена и часть ранее зарегистрированных прав граждан, и часть строений возведенных на уже учтенных земельных участках. Частично это связано с нежеланием владельцев строений нести издержки по оформлению прав собственности и уплате налогов, частично (и, скорее всего, в большей степени) с незавершенностью процесса постановки на кадастровый учет ранее учтенных зданий¹ , сооружений и земельных участков. Количество последних определить тоже довольно сложно. В СМИ встречаются сообщения о том, что (со ссылкой на Минэкономразвития) вне кадастра находится порядка 30% недвижимости, и о том, что в архивах организаций технического учета уже содержатся сведения примерно о 70 миллионах объектов, еще не поставленных на учет в Росреестре. Эксперты полагают, что процент неучтенных строений по стране в целом выше² .

Так что инвентаризация назрела давно. Летом прошлого года Президент РФ Дмитрий Медведев дал поручение провести по всем регионам страны мероприятия по постановке на учет бесхозного имущества и признания права муниципальной или иной собственности. Понятно, что в развитие этого поручения МЭР предложило наделить муниципальные земельные инспекции полномочиями для выявления «неучтенки» в кадастре недвижимости. Далее должна быть произведена упрощенная оценка строения, его стоимость включается в кадастровую стоимость участка и собственник начинает платить повышенный земельный налог.

В целом логика такого подхода понятна и, в принципе, вполне оправдана. С одной стороны, это позволит увеличить пополнение местных бюджетов. В то же время, воплощается в жизнь принцип равенства всех перед законом. Таким образом, налоговая система становится инструментом, стимулирующим одновременно граждан к оформлению своих прав собственности, а государство к защите их частной собственности (трудно защитить то, что юридически не существует).

Между тем, практическая подготовка к введению налога продолжает сильно пробуксовывать. Не секрет, что зачастую чиновникам на местах в ряде случаев крайне выгодно не форсировать оформление прав собственности граждан на недвижимость. Это касается, прежде всего, земельных участков (и строений на них), расположенных на территории городов, в их ближайшем окружении, а также в районах, попавших в сферу коммерческих интересов, что, как показывает практика, существенно повышает коррупциогенность принимаемых решений. Если инвентаризация будет возложена на местные власти, то возникает вопрос – кто проконтролирует этот процесс и каковы будут инструменты контроля.

Понятно, что затраты по организации системы учета недвижимости на местном уровне, обобщающей данные БТИ, Росреестра и прочих ведомств, включая автоматизацию этого процесса и выявление неучтенных в органах технической инвентаризации явных и скрытых «недостроев» и сооружений, будут весьма высоки. Из озвученных же Минэкономразвития предложений по ее реализации, совершенно не ясно из каких средств будут оплачиваться работы по ее проведению. Другими словами, в чьи бюджеты должны быть заложены издержки?

За 11 месяцев 2010 года налог на землю в доходах муниципалитетов составил 8% (или 67,1 млрд рублей); налог на имущество граждан – 7,2 млрд рублей, то есть менее одного процента. Тогда как, например, в странах Евросоюза налог на недвижимость составляет основу муниципальных бюджетов и является мощным рычагом инфраструктурного развития, обеспечивая надежный и постоянный денежный поток, позволяющий привлекать инвестиции и кредиты. Заметим также, что понятные и прогнозируемые налоговые поступления гарантируют покрытие основного долга и процентов по ценным бумагам местных органов власти.

В России же развитие территорий идет пока практически вне контекста финансового рынка. Доля субфедеральных займов в общем объеме долгового рынка весьма незначительна – 8 процентов. На настоящий момент инвесторов не впечатляют ни объемы, ни набор предлагаемых бумаг: 80% долговых обязательств регионов приходится лишь на пять крупнейших заемщиков (Москву, Московскую область, Самарскую и Нижегородскую области, а также Республику Саха (Якутия)). Причем доля Москвы составляет 59%. Вторым по величине эмитентом выступает Московская область, доля прочих не превышает 5 %. Бумаги же собственно муниципалитетов – это вообще «реальность», ощущения от которой недоступны участникам рынка.

Планируемое в 2013 году введение единого налога на недвижимость, рассчитываемого от рыночной цены, несомненно, должно способствовать развитию регионов. Однако для тиражирования международной практики в РФ помимо работоспособной модели массовой оценки (алгоритм которой, кстати, все еще под вопросом) нужны эффективная система защиты стоимости собственности (законодательная база, система досудебных апелляционных инстанций, судов), а также адекватные уровню жизни различных групп населения ставки самого налога.

На минувшей неделе в ходе онлайн-конференции на сайте «Газета.Ru» помощник президента России по экономическим вопросам Аркадий Дворкович заявил о том, что ставка единого налога на недвижимость, скорее всего, составит десятые доли процента от ее рыночной стоимости. По словам Дворковича, в законе будут предусмотрены льготы для владельцев «стандартной недвижимости». В частности, предлагается не облагать налогом некоторое количество квадратных метров – от 50 до 80 кв. м для семьи из трех человек. Минэкономразвития в декабре прошлого года предлагало не брать налог с 55 кв. метров строения и 6 соток земли для дачных и садоводческих участков³ . Но уже и эти цифры вызывают массу вопросов. И первые из них – касаются ли эти необлагаемые метры только квартир? И что будет с ныне действующей нормой закона от 09.12.1991 N 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц», согласно которой налог на строения, помещения и сооружения с расположенных на участках в садоводческих и дачных некоммерческих объединениях граждан жилого строения жилой площадью до 50 кв. метров и хозяйственных строений и сооружений общей площадью до 50 кв. метров не уплачивается. В предложениях МЭР пока говорилось только о шести сотках земли.

Не понятны принципы налогообложения имущества общего пользования в многоквартирных домах - подъезды, чердаки, подвалы, земля под застройкой и т.п.; в садоводческих и дачных рекреациях – проезды, детские и спортивные площадки, внутренние электросети, скважины и водопровод, санитарные зоны и т.п. Напомним, в многоквартирных домах, там, где образованы товарищества собственников жилья (ТСЖ), согласно действующему законодательству, все это должно находиться в долевой собственности владельцев квартир. Причем, чем больше площадь квартиры, тем больше доля в общей собственности. В жилищных кооперативах – в собственности юридического лица – кооператива. В садоводческих и дачных сообществах ситуация почти аналогична.

Подчеркнем, что эти юрлица (кооперативы, некоммерческие партнерства) существуют только на взносы своих членов – владельцев квартир, дач. То есть, весь налог будет оплачиваться из кармана граждан. По какой ставке? Исходя из какой оценки?

В товариществах, особенно в дачных, все еще сложнее. В начале 90-х годов прошлого века часть из них получила свидетельства на коллективно-совместную собственность⁴ на земли общего пользования (термин закона о садах – 66-ФЗ от 1998 года). Ныне действующая норма закона говорит о том, что имущество, созданное на целевые взносы членов товариществ, является их совместной собственностью. Однако Росреестр регистрирует ее только на юрлицо. И все эти проблемы усугубились осенью 2006 года после вступления в силу 93-ФЗ – так называемой «дачной амнистии». Другие механизмы регистрации созданного на средства физлиц имущества общего пользования до сих пор не разработаны. Так что в большинстве случаев объекты инфраструктуры, включая здания правлений, сторожки, не оформлены в собственность. Поэтому непонятно также как земельные инспекции будут учитывать эту недвижимость? Ведь зачастую на нее не получено свидетельство о собственности не в силу нежелания людей, а из-за невозможности это осуществить на практике.

Остается по-прежнему неясным вопрос: каким образом будет производиться расчет налога по совместной собственности членов садоводческих и дачных объединений граждан на имущество общего пользования, если у одного шесть соток земли, а другого 10? Простая логика подсказывает неадекватность применения уравнительного подхода. В заключении же Президента РФ на законопроект 444626-4 о внесении изменений в закон о садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан еще в декабре 2007 года прямо указано: «вопросы, касающиеся имущества общего пользования садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан регулируются без учета требований ряда федеральных законов».

Стоит заметить, что ряд экспертов весьма скептически оценивает перспективы введения налога на недвижимость в 2013 году. По их мнению, из-за трудоемкости задачи, а также социально-экономических рисков, связанных с переходом на новые механизмы налогового применения, сроки введения налога могут быть перенесены на - 2015–2018 годы.

Между тем, не стоит выпускать из виду, что объемы антикризисных, поддерживающих регионы мер правительства, начиная с 2011 года, будут сокращаться. Приведет к сужению региональной налоговой базы и повышение страховых платежей, которые будут оказывать негативное влияние на прибыль предприятий и доходы населения. При этом расходы в 2011-2012 годах будут увеличиваться как вследствие роста социальных обязательств, взятых в период кризиса, так и из-за необходимости наращивания госинвестиций, ставших основной статьей бюджетной экономии в 2008-2010 годах. Свою лепту в расходные мотивации внесет и уже начавшийся двухлетний электоральный цикл.

Конечно, введение единого налога на недвижимость, рассчитываемого от рыночной цены, должно способствовать развитию территорий. По большей части он должен стать заменой идеи о налоге роскошь, который легко обходить, но фантастически трудно администрировать. Однако на настоящий момент предложения по технологиям его внедрения пока вызывают все больше и больше вопросов. И уже сейчас понятно, что помимо выработки алгоритмов оценки, расчета налоговых вычетов, придется решать и другие проблемы.

История единого налога уже показала, что его смысл куда более глубок, чем просто очередная мера, направленная на балансирование бюджета. Речь, прежде всего, идет, как ни парадоксально на первый взгляд, об укреплении и защите частной собственности граждан. Решение многих вопросов собственности и четкого оформления существующих прав - поэтому первейшее условие перехода к налогообложению единых имущественных комплексов.

Но и здесь то и дело возникает запрос к государству: у меня есть имущество, оформленное в прошлом в соответствии с законом, я плачу налог, где защита моих прав как собственника? Адекватного ответа нет. Между тем, он и составляет главное содержание повестки действий по введению нового налога.Это как раз тот случай. Когда «Париж стоит мессы»: у собственника иное инвестиционное и потребительское поведение, иное отношение к собственным деньгам. Не менее серьезные последствия и для тех, кто налог этот будет получать. Для муниципалитетов, по общемировой практике, это очень серьезный финансовый ресурс для инвестиций в инфраструктуру. Кроме того, это реальное обеспечение муниципальных ценных бумаг (а стало быть и стимул для развития соответствующих сегментов финансового рынка). Понятно, что наилучший дисциплинирующий мотив для налогоплательщика – прозрачные бюджеты муниципальной власти, показывающие результат использования собранных налогов. Помимо вполне очевидной материальности созданных объектов здесь возникает, может быть, даже и более важный эффект консолидации «местных сообществ» (прирастание тех самых «корней травы⁵ », без которых нет гражданского общества). К тому же обладание налогооблагаемой собственностью – один из важнейших признаков принадлежности к среднему классу, а, стало быть, и мотив соответствующей самоидентификации граждан.

Получается, что единый налог на недвижимость – это не только один из признаков послекризисной экономической модели, но своего рода портал выхода в новую социальную реальность.Так что альтернативы попросту нет. В силу же огромной социальной значимости всех, касающихся его реализации технологий, прояснение деталей должно быть максимально публичным и понятным всем участникам будущего налогового процесса. Похоже, что этот налог может стать нитью Ариадны на почти десятилетнем пути к прозрачному налогообложению и защите прав собственности. Отложить решение вопроса в очередной раз вряд ли удастся. Сколько веревочке не виться, а отложить в очередной раз его введение будет стоить много дороже тех усилий, которые предстоит приложить для воплощения замысла.

Марина Войтенко – руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

---

1. В соответствие с законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (№122-ФЗ от 21 июля 1997 года), Обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которое оформлены после введения в действие этого федерального закона. При этом государственная регистрация прав, осуществляемая до этого в отдельных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, является юридически действительной.
2. Так, например, в Союзе садоводов России считают, что на сегодня лишь около 21% владельцев дач и огородов из 21 миллиона зарегистрировали свою собственность. По данным сельскохозяйственной переписи РФ, на 2006 год числилось участков личных подсобных хозяйств и других индивидуальных хозяйств граждан 22,8 млн, а в садоводческих, огороднических и дачных объединениях – 13,8 млн участков физических лиц.
3. В числе обсуждаемых в открытом доступе вариантов предполагается необлагаемый минимум 200 кв. метров строений (то есть квартира + дача?). Другая идея – вывести из-под налога жилую площадь стоимостью до 3 млн рублей.
4. Коллективно-совместная собственность - вид собственности согласно статьи 3 закона «О собственности в РСФСР», статьи 8 «Земельного кодекса РСФСР (от 25 апреля 1991 года №1103-1) - Имущество может принадлежать на праве общей (коллективной) собственности одновременно нескольким лицам с определением долей каждого из них (долевая собственность) или без определения долей (совместная собственность). Эти нормы указанных федеральных законов утратили силу с 01 января 1995 года, в связи с ведением в действие Гражданского кодекса РФ.
5. grass roots – в западной традиции устойчивое определение основы/базиса сообществ людей.

Версия для печати