02.02.2011 | Валерий Выжутович

Портфельная эволюция

Аппарат правительства - в ожидании сокращения. Численность его сотрудников будет урезана на 5 процентов. Таково подписанное недавно распоряжение премьер-министра Владимира Путина. К 31 марта количество правительственных чиновников должно быть доведено до 1453 человек.

Секвестр правительственного аппарата производится согласно президентскому указу о сокращении численности государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов. Оптимизация штата будет проходить поэтапно. В нынешнем году численность сотрудников правительственного аппарата снизится на 5 процентов, в 2012-м - еще на 5, а в 2013-м - на 10. Таким образом, аппарат правительства будет сокращен на 20 процентов. По подсчетам Минфина, это даст бюджетную экономию в 43,4 миллиарда рублей.

Попытки сократить госаппарат предпринимаются регулярно. Год назад Дмитрий Медведев на 100 человек уменьшил президентскую администрацию. О том, что штат госчиновников непомерно раздут, не раз говорил Владимир Путин. И обращал внимание на такой парадокс: число госслужащих вроде бы сокращается, а расходы на их содержание растут. Например, численность региональных чиновников в 2009 году уменьшилась на 4 процента, а затраты на их содержание возросли на 6 процентов. Что ж, давно замечено: сколько ни сокращай российский госаппарат, он постоянно разрастается. И всякая оптимизация штата неизменно приводит к тому, что чиновников становится не меньше, а больше. Растет число заместителей у министров и руководителей федеральных агентств. Тут и там появляются новые департаменты. Целесообразность создания новых штатных единиц и чиновничьих структур всякий раз убедительно обосновывается. Но проходит время - и находятся столь же весомые резоны для сокращения и упразднения.

Впрочем, когда затевалась административная реформа, никто и не говорил, что изменение числа и рассадки должностных лиц, деление ведомств на правоустанавливающие (министерства), правоприменительные (агентства) и контрольно-надзорные (службы) - меры самодостаточные. Было понятно: структурные новации - лишь стартовое условие для перевода государственной машины в новый, более эффективный режим. Организационный хаос, возникший поначалу, лишь подтвердил, что «портфельная революция» невозможна - живая реальность не умещается в умозрительные схемы и конструкции, сколь бы совершенными они ни казались на стадии кабинетных расчетов.

То, что мы наблюдаем сегодня, - это, скорее, «портфельная эволюция». Но по-прежнему наблюдается разрастание госаппарата. Разрастание вопреки стратегическому замыслу, но в полном соответствии с законом Паркинсона: чиновник множит чиновников. При этом разделение функций между министерствами, агентствами и службами не всегда четко прописано. Скажем, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека наделена функцией «лицензирования видов деятельности» и «государственной регистрации представляющих потенциальную опасность для человека продукции, объектов». А основными функциями Федерального агентства морского и речного транспорта являются «издание индивидуальных правовых актов, ведение реестров, регистров и кадастров». Создается впечатление, что в обоих случаях ведомства заняты не своим делом. Но так уж устроен чиновник. Он хочет и сам устанавливать правила, и сам контролировать их исполнение. Это способ приумножения власти.

И вот еще одна попытка довести госаппарат до оптимальных размеров. Речь, разумеется, не только о сокращении. Речь о повышении эффективности власти. Реорганизация тех или иных структур, уменьшение численности сотрудников - это лишь один из способов сделать власть более эффективной. Но в том-то вся штука, что сценарии аппаратных преобразований пишутся самими же чиновниками. То есть теми, кто, собственно, и является важным и отнюдь не последним объектом этих преобразований.

Готова ли российская бюрократия самореформироваться - вот вопрос. Ведь в конце концов неважно, сколько в России чиновников (по доле должностных лиц федерального уровня в остальном населении наша страна, как ни трудно в это поверить, отстает от Европы и США). Важно другое - какова она, отечественная бюрократия. И прежде всего - каково качество государственных услуг, предоставляемых населению. Регистрация, оформление паспортов, выдача всяческих справок и разрешений - по тому, как чиновники справляются с этой рутинной работой, можно судить, сколь эффективен в целом госаппарат. Заодно получить представление и о степени его коррумпированности. Кстати, разговоры о том, что достойное жалованье - лучшая профилактика чиновничьего мздоимства, - прекраснодушная болтовня. Если государство определяет правила игры на рынке и выступает на этом же рынке самостоятельным игроком, коррупция будет воспроизводиться в автоматическом режиме.

Попутно заметим и вот что. Власть на всех ее уровнях испытывает острый кадровый голод. Нет новых источников для пополнения управленческого корпуса. Долгие годы таких источников было два - Санкт-Петербург и силовое сообщество. Понятно, что эти кадровые резервуары не бездонны. Не хватает квалифицированных кадров для замещения не только министерских должностей, но даже и на посты глав муниципальных образований. А нынешняя система назначения на руководящие посты (Дмитрий Медведев назвал ее «архаичной») во многом напоминает «подбор и расстановку кадров», то есть те приснопамятные правила, по которым формировалась советская номенклатура. С одной лишь разницей, отмеченной президентом: современные кадровые службы «работают менее эффективно».

Одна из причин кадрового застоя в органах власти - отсутствие конкуренции. Нормальной конкуренции между профессионалами. Ее, по сути, нет. Понятие «рынок труда» на сферу государственного управления почему-то не распространяется. На смену иерархическому отбору с присущим ему тасованием одной и той же той кадровой колоды не пришел открытый рыночный отбор. Даже административные преобразования подчас копируют советскую практику. Суть ее известна: реорганизация управления происходит, как правило, тогда, когда требуется переместить большого начальника. Кого-то понизить или отправить в отставку, а кого-то, наоборот, наградить высокой и теплой должностью. С тех пор мало что изменилось. Система органов власти у нас по-прежнему зависит от персоналий. От кадровых раскладов наверху. От борьбы группировок. От вечного, неутомимого создания «сдержек и противовесов». От чьего-то стремления выстроить собственную аппаратную оборону и обеспечить себе максимальный служебный комфорт.

Административную реформу пытались проводить едва ли не все отечественные правители - каждый в свое время. Такую задачу ставил и Владимир Путин, констатируя, что «колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом».Как показывает многовековой российский опыт, отчасти запечатленный творениями Гоголя и Щедрина, госаппарат у нас реформированию не поддается. И в этом - его неубывающее могущество.

Валерий Выжутович – политический обозреватель, публицист

Версия для печати