28.03.2011 | Анатолий Медведев

ФАС наваляла ФКС

24 марта в правительстве РФ прошло совещание по вопросу реформирования системы госзакупок. По итогам совещания принято решение отказаться от принятия нового закона о госзакупках вместо ныне действующего 94-ФЗ. Этому предшествовала резонансная дискуссия Алексея Навального и ректора ВШЭ Ярослава Кузьминова, в которой первый выступал против отмены 94-го закона, а второй – в защиту новой Федеральной конкурсной системы, которая должна была лечь в основе нового закона.

По итогам совещания было принято решение отказаться от идеи нового закона, регулирующего госзакупки, и решено ограничиться правкой старого - 94-ФЗ. На совещании по этому вопросу власти не выявили принципиальных разногласий в подходах различных ведомств и приняли компромиссное решение, устраивающее всех. Одновременно было решено свернуть публичную дискуссию вокруг будущей Федеральной контрактной системы, поскольку различия в подходах Минэкономразвития, Федеральной антимонопольной службы (ФАС) и Минфина не касались основополагающих элементов реформы, писал «Коммерсант».

Поправки будут касаться как самого 94 ФЗ, так и Бюджетного кодекса и прочих законов. Однако в основе поправок останется концепция ФКС, а сроки выполнения поручения президента сдвигаться не будут. Как заявил глава ФАС Игорь Артемьев, реформа системы госзаказа в России займет от двух до пяти лет. По его словам, России нужно учиться системе планирования, неразрывно связанной с бюджетным процессом, у стран Европейского союза (ЕС) и США. Артемьев отметил, что российское законодательство пока регулирует в основном систему размещения заказов, в то время как остаются нерешенными вопросы, которые связаны с их планированием, а также выставлением требований к контрактам, учитывающих специфику отраслей. Глава ФАС также подтвердил, что 23 марта на совещании у первого вице-премьера РФ Игоря Шувалова ведомства договорились, что в России будут реформироваться другие звенья госзаказа, не связанные с его размещением.

Предложение принять новый закон о Федеральной конкурсной системе было выдвинуто Министерством экономического развития РФ, а сам проект разрабатывался в Высшей школе экономики. Подготовленная МЭР и НИУ ВШЭ концепция существенно расширяет свободу выбора заказчика при размещении контракта. Концепция предусматривает прогнозирование закупок товаров, работ и услуг для госнужд; формирование заказчиками планов обеспечения своих нужд; исполнение и мониторинг контрактов; приемку и анализ контрактных результатов для планирования будущих закупок, а также ведение реестров государственных (муниципальных) нужд.

Одновременно существовала позиция ФАС, которая предлагала не отказываться от 94-ФЗ, но внести в него поправки, в соответствии с которыми пересматривается порядок проведения конкурсов, в том числе минимизируется влияние на выбор победителя конкурса субъективного мнения членов конкурсных комиссий; заменяется конкурентный, но коррупционный запрос котировок на более эффективный и быстрый электронный аукцион; ограничивается госзакупка товаров премиум-класса для нужд чиновников. Кроме того, ФАС предлагала обязать заказчиков обосновывать начальную цену контракта и централизовать установление требований к стандартам закупаемой продукции, в том числе с учетом инновационной составляющей. Наконец, существовало и собственное видение реформы у Минфина. Минфин беспокоил тот факт, что «планировочная» часть ФКС - контроль над планированием бюджетных трат, предусмотренный проектом Минэкономики и ВШЭ, - по смыслу пересекается с его собственными разработками по бюджетированию, ориентированному на результат.

Реформа госзакупок развивалась на фоне трех основных факторов. Во-первых, это несовершенство самого закона 94, который стал одним из самых критикуемых с момента его принятия. Несмотря на свою революционность, практика его применения крайне жестко критиковалась буквально всеми участниками процесса и представителями власти. С одной стороны, в нем была чрезмерная фиксация на процедурах и зарегулированность. С другой стороны, сохранялось большое поле для коррупции, объемы которой с принятием закона продолжали расти. Практически никто не оспаривал тот факт, что закон требует серьезной доработки.

Во-вторых, реформа системы госзакупок в рамках антикоррупционной политики стала одним из приоритетов президента Дмитрия Медведева. Это стало политически важной темой, развитие которой опиралось на политическую волю главы государства и все стимулы для продвижения реформы были созданы.

В-третьих, на эту ситуацию накладывались и ведомственные интересы. При нынешней ситуации главным ведомством, контролирующим законность госзакупок является ФАС, и новая концепция о ФКС в значительной степени сокращала прерогативы службы. Минфин, в свою очередь, опасался вмешательства новой системы в бюджетный процесс. МЭР в этой ситуации удачно перехватило инициативу, добившись разработки новой концепции о ФКС, которая могла бы прийти на смену нынешнего закона. Против МЭР выступили с разных позиций ФАС и Минфин.

Наконец, в-четвертых, дискуссия вокруг закона из технической и межведомственной быстро превратилась в общественную, получив неожиданный резонанс, несмотря на сложность темы. Этому способствовала активная вовлеченность в процесс обсуждения со стороны блогеров и прежде всего, Алексея Навального, который в последнее время сфокусировал свое внимание преимущественно на антикоррупционной тематике. Навальный в своем блоге обвинил ВШЭ и персонально Ярослава Кузьминова в потворстве коррупции путем лоббирования отмены 94-ФЗ. Кузьминов вызвал Навального «на дуэль», которая транслировалась он-лайн в интернете и собрала необычно большую аудиторию. Кузьминов настаивал на том, что важнейшие положения нынешнего закона войдут в новый закон о ФКС, убеждая в важности придания системе госзакупок гибкости. Навальный, в свою очередь, считает, что под разговорами о замене скрывается стремление изъять наиболее работающие нормы нынешнего закона, а в новом законе - расширить возможности для коррупции.

Реформа госзакупок пошла по более мягкому пути, минимизировав межведомственные споры, хотя в целом речь идет о компромиссе между позицией ФАС и позицией МЭР. Однако достаточно важно, что в данной ситуации свою заметную роль сыграл фактор публичных дискуссий, поднявший обсуждение реформы на совершенно новый уровень и заметно расширивший круг участников дискуссии.

Версия для печати