04.04.2011 | Татьяна Становая

Магнитогорские тезисы Дмитрия Медведева

30 марта президент России Дмитрий Медведев провёл очередное заседание комиссии по модернизации экономики, на котором было объявлено о важнейших политических решениях, способных оказать влияние на функционирование госкомпаний, инвестиционный климат и положение бизнеса в России. 10 тезисов главы государства укладываются в логику амбиций Медведева на участие в выборах 2012 года и по значимости превосходят большинство инициатив, объявляемых когда либо в рамках ежегодных посланий Федеральному собранию.

Главной задачей госполитики президент, как уже было неоднократно, назвал кратное увеличение притока иностранных инвестиций в Россию. Улучшение инвестиционного климата – давняя «любимая» тема власти, консенсусная для элиты. Однако, несмотря на то, что об этом говорится уже не один год, на практике претензии к власти со стороны инвесторов и бизнеса не снижаются. Для Медведева привлечение инвестиций стало одной из персонально значимых политических тем в повестке дня. Но его положение осложнялось тем, что возможности президента определять приоритеты госуправления были объективно ограничены рамками принятия решений в условиях диархии.

Поэтому главным событием в рамках проведенного заседания комиссии по модернизации стоит признать даже не сами решения, хотя они сами по себе революционны, а тот факт, что президент, по сути, перешел от деклараций к конкретным решениям и поручениям. Для подкрепления серьезности своих намерений Медведев пригрозил кадровыми решениями тем, кто «не осознаёт, что создание условий для работы добросовестных предпринимателей и инвесторов – это безусловный приоритет работы любого руководителя».

Медведев назвал 10 ключевых тезисов, по которым были даны вполне конкретные поручения, напрямую затрагивающие корпоративные и ведомственные интересы ключевых членов правительства. Впервые за все время своего президентства, Медведев ревизировал самое громкое решение в налоговой политике: реформе ЕСН, в соответствии с которой с 1 января 2011 года бизнес платит страховые взносы в целом на треть выше, чем при прежней системе. Ранее сам Медведев если и инициировал какие-то решения, то они были весьма периферийны (например, касались льгот для малого и среднего бизнеса, работающего в инновационной и социальной сферах). В прошлом году вице-премьер и министр финансов России Алексей Кудрин говорил, что лимит на снижение налогов в России исчерпан. В обсуждении вопросов налоговой, бюджетной, таможенной политики, реформ ЖКХ и социальной сферы Кремль выполнял едва ли не экспертную функцию, время от времени вступая в полемику с правительством, за которым оставалось право принимать окончательные решения. Так, еще достаточно острыми на протяжении трех последних лет были дискуссии между помощником президента Аркадием Дворковичем и вице-премьером, министром финансов Алексеем Кудриным по поводу экономики роста и налогов.

Теперь президент возвращает правительство к старой теме страховых взносов, обязав рассмотреть вопрос о снижении ставок и сформулировать предложения до 1 июня. Медведев сам признал, что вряд ли удастся вернуться к уровню в 26%. Однако ориентир, тем не менее, задан. Восполнить выпадающие доходы президент предлагает за счет еще одной важной темы – сокращения госзакупок на 15%. Реформа госзакупок – еще одна «болезненная» тема, обострившаяся на фоне общественных дискуссий и спровоцировавшая 28 марта очередную критику президента в адрес кабинета министров.

Снижение страховых взносов – это удар, прежде всего по Минздравсоцразвития, которому принадлежала идея изначальной реформы, и Минфину, для которого важно сохранение высокого уровня налоговых поступлений. Президент показал, что больше не намерен вступать в дискуссии, и его решения обязательны для исполнения. С этого момента правительство фактически утратило монополию на принятие решений в области налоговой политики как части государственной экономической политики.

В правительстве предложение Медведева о снижении страховых взносов восприняли прохладно. На заседании президиума правительства в четверг, Путин предупредил, что после снижения ставок доходы бюджета в социальные фонды могут снизиться на 400–800 млрд рублей и велел МЭР не рассчитывать на восполнение этих доходов за счет нефтегазовых трансфертов. Более того, он пригрозил сделать это за счет сокращения программ по повышению заработных плат в правоохранительной системе, прежде всего в системе МВД, повышению денежных доходов военнослужащих, нового гособоронзаказа. Заметим, что эти темы являются политически важными для Медведева, учитывая его инициативу по реформе МВД и публичные обещания военным. Аркадий Дворкович высказал мнение, что компенсировать выпадающие расходы можно за счет снижения расходов при госзакупках, поднятия порога зарплат, повышения НДПИ и акцизов на табак и алкоголь. Последняя идея была однозначно заблокирована Путиным на президиуме правительства. Затем предложение президента было трансформировано в обязывающее поручение – к 1 июня представить предложения по механизму снижения тарифов страховых взносов с 1 января 2012 года до уровня, близкого к уровню, установленному до нынешнего января. И хотя у правительства остаются некоторые возможности для маневра – президент не требует восстановить прежний уровень тарифов – но они достаточно ограничены.

Медведев стремится в рамках правящей диархии влиять на экономические процессы и в других случаях – насколько это возможно. Неслучайно, 28 марта глава контрольного управления президента Константин Чуйченко заявил, что президент подписал указ, реформирующий систему его поручений. Помимо поручений появятся и указания. По его словам, «фактически для указаний президента сохраняется существующий порядок контроля, а для поручений он становится более жестким и регламентированным». В частности, в указе закрепляется положение о том, что все решения о продлении срока исполнения поручений, который уже продлевался более трех раз, и о снятии с контроля этих поручений, будут приниматься непосредственно президентом.

Эти процессы происходят на фоне попыток президента сузить политико-управленческие прерогативы ключевых правительственных чиновников, включая и Владимира Путина. В первую очередь, это касается возвращения президента к проблеме представительства чиновников в советах директоров госкомпаний. Напомним, что еще в рамках своего программного выступления в Красноярске в феврале 2008 года кандидат в президенты Дмитрий Медведев заявил, что необходимо изменить практику управления госсобственностью. «Считаю, что нечего делать большинству государственных чиновников в советах директоров [государственных] компаний. На их смену должны прийти по-настоящему независимые директора, нанимаемые государством для реализации своих интересов», - заявил он. Это сенсационное заявление, которое должно было поставить крест на той системе, которая позволяла все последние годы представителям «путинского окружения» неформально контролировать значимые госактивы.

В мае прошлого года Медведев подписал распоряжение «О согласовании кандидатур представителей государства в органах управления стратегических акционерных обществ»: Кремль формально закрепил за собой своего рода право вето. Однако судя по инерции существующей практики, реализовывать это право не удается. При этом интересно, что Путин свое отношение к проблеме обозначил еще достаточно давно: в сентябре 2005 года на встрече с иностранным журналистами и политологами, клубом «Валдай» он говорил, что государственные чиновники, входящие в советы директоров крупных компаний, всего лишь защищают там государственные интересы, но при этом не получают дивиденды. В этот раз Медведев ответил на этот путинский аргумент: если где-то «будет продолжено оправдывание построения всякого рода барьеров, препон, преференций друзьям или бездействия в силу каких-то «государственных интересов», мнимых государственных интересов, которые ничего общего с интересами наших граждан не имеют, в этом случае должны следовать кадровые решения».

Как заявил впоследствии Аркадий Дворкович, советы директоров, скорее всего, покинут министр энергетики России Сергей Шматко («Газпром»), Алексей Кудрин (ВТБ), Игорь Сечин («Роснефть»), Виктор Зубков (Россельхозбанк) и министр транспорта Игорь Левитин («Аэрофлот»). Поясняя тезис президента, его помощник Аркадий Дворкович отметил, что «никто не отменял институт директив». По его словам, ведется анализ того, насколько этот институт директив соответствует реалиям. 2 апреля стало известно, что Медведев официально поручил правительству к 1 июля инициировать принятие на собраниях акционеров решений о замене в советах директоров вице-премьеров и федеральных министров, координирующих госрегулирование в соответствующих сферах деятельности, на независимых директоров. А к 1 октября обеспечить избрание председателями советов директоров (наблюдательных советов) акционерных обществ с государственным участием лиц, не являющихся государственными служащими. Более того, к 1 октября советы директоров должны покинуть все чиновники уровня министров и вице-премьеров, которых должны заменить независимые директора (таким образом, из госслужащих в советах могут остаться лица уровня замминистров, не имеющие самостоятельного политического влияния).

Главная интрига в данном случае связана именно с именем Сечина, который, пожалуй, в наибольшей степени ассоциирован с «Роснефтью». Учитывая, что Сечин имеет репутацию идеолога «дела ЮКОСа», а главный актив ЮКОСа – «ЮНГ» - перешел затем «Роснефти» по весьма спорной схеме через малоизвестную фирму «Байкал финансгрупп», председательство в совете директоров действительно создает много вопросов и потенциальный конфликт интересов. Достаточно даже вспомнить до сих пор не решенный вопрос о льготах на налогообложение Ванкорского месторождения: полученные в период кризиса льготы пытается отменить Минфин, однако Сечин выступает против.

Знаковым стало и поручение президента правительству внести в парламент законопроект, сужающий сферу компетенции комиссии, осуществляющей контроль при осуществлении сделок тех организаций, которые контролируются иностранными лицами, в так называемых стратегических секторах российской экономики. Руководит комиссией Владимир Путин, и это весьма мощный инструмент контроля над важнейшими сделками с иностранными инвесторами. В данном случае действует не только управленческая, но и политическая логика, в соответствии с которой за правительством закреплялось право вето на крупные иностранные инвестиции. Одобрение на заседании комиссии сигнализировало о получении политической санкции, без чего реализовать сделку было практически невозможно.

Однако такое ослабление отдельных правительственных чиновников оказывается еще более существенным на фоне укрепления внутри кабинета министров идеологических союзников Медведева – прежде всего, Министерства экономического развития. По решению президента оно получит полномочия вносить в Министерство юстиции предложения об отмене ведомственных актов, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, а Минюст уже будет обязан требовать от ведомств, которые приняли такие «антипредпринимательские» акты, их немедленно отменить. «Эту норму придется включить в Закон о Правительстве и в другие нормативные акты, и ни для одного федерального ведомства не будет никаких исключений», - сказал Медведев. Таким образом, происходит укрепление МЭР, выступающего на стороне «партии роста», и Минюста, который возглавляет протеже Медведева Александр Коновалов.

Наконец, важно отметить и попытку создания параллельных правительству институтов защиты прав инвесторов. Ранее Медведев предпринимал попытки опереться на само правительство, наделив Игоря Шувалова функциями своего рода омбудсмена по защите прав инвесторов. Однако этот институт в полной мере не заработал. Теперь президент инициировал введение в каждом федеральном округе с мая этого года специального института инвестиционного уполномоченного, в задачи которого войдет оказание содействия компаниям в реализации частных инвестиционных проектов, прежде всего при взаимодействии инвесторов с органами исполнительной власти. Также с мая будет организована работа мобильной приёмной президента. «Должны быть назначены специальные сотрудники администрации президента, направленные во все регионы, и они будут принимать информацию от граждан, от представителей организаций, жалобы людей на действие или бездействие представителей власти и, соответственно, должны оперативно реагировать на эти заявления. Подчёркиваю, речь идёт именно о представителях администрации президента, направленных на места», - сказал президент.

В рамках своих поручений президент подтвердил ставку и на Генпрокуратуру (несмотря на скандалы вокруг сына Юрия Чайки – об этом в материале ниже), как формально автономный от правительства орган власти. Медведев поручил Генпрокурору ввести, начиная с мая текущего года особый механизм рассмотрения жалоб на действие или бездействие государственных органов, которые содержат обвинения в коррупции. «Такой механизм должен предусматривать не только проверку информации, такие обязанности и сейчас у Генеральной прокуратуры есть, но и обязательную публикацию результатов проверки этой информации, если исходная информация носила публичный характер, то есть если в этом была заинтересованность лица, обратившегося с соответствующим предложением», - сказал Медведев.

По содержательной работе правительства важно отметить вмешательство президента в споры о сроках приватизации крупных российских компаний. На фоне роста мировых цен на нефть актуальность приватизации для кабинета министров очевидно снизилась, что вызывает раздражение президента: именно Медведев в прошлом году поставил задачу избавляться от «газет и пароходов». Медведев потребовал реализовать доли государства в крупных банках, в инфраструктурных компаниях уже в этом году. Он снова повторил прозвучавшие 28 марта критические замечания в адрес Росимущества за низкое качество работы.

Медведев стремится максимально расширить свои возможности в экономической сфере (которых сейчас немного) и при этом реализовать идеи, с которыми он пришел на президентский пост. Его первый срок на посту главы государства заканчивается, и Медведев должен продемонстрировать влияние и результаты деятельности – особенно в ситуации, когда он рассматривает вопрос об участии в выборах 2012 года. Проблема состоит в том, хватит ли у президента ресурсов для реализации своих инициатив.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати