30.05.2011 | Марина Войтенко

Старые риски нового бюджета

На минувшей неделе некоторые принципиальные подходы к разработке проектировок бюджета-2012 и новой финансовой трехлетки 2012-2014 годов из тени минфиновских кабинетов впервые вышли в публичное пространство. Как следует из первых комментариев Алексея Кудрина и других ответственных лиц с Ильинки, сбалансированный бюджет (то есть бездефицитный) сложится в РФ к 2015 году. До этого же времени размеры небаланса (в зависимости от сценариев) будут колебаться от 200 млрд. рублей в 2012 году до 1 трлн. рублей в 2014-ом. При сохранении текущих цен на нефть ($105 за баррель) дефицит бюджета в 2012 году составит 1-1,5% ВВП, при меньших – 2-3% ВВП. Рабочий вариант в 2,6% ВВП достигается при цене $93 за баррель. При этом «цена отсечения» (после которой все нефтегазовые доходы идут на сокращение дефицита и пополнение суверенных фондов) будет определяться в интервале от $75 до $90 за баррель. Более высоких значений Минфин не поддерживает.

Выход на нулевое значение дефицита в 2015 году предполагает интенсивные шаги по бюджетной консолидации. Крупных сокращений расходов до конца новой пятилетки пока не намечается. В 2012 году они составят 11,9 трлн. рублей (доходы 10,5 трлн. рублей), в 2013-м увеличатся до 13 трлн. рублей (доходы 11,5 трлн. рублей), в 2014-м – до 13,7 трлн. рублей (доходы 12,5 трлн. рублей). Глава Минфина видит свою задачу в том, госрасходы в реальном выражении ежегодно увеличивались темпами не выше, чем общеэкономический рост, то есть примерно на 3-4% (8-10% в текущих ценах). Одновременно с этим предлагается перераспределить расходы на сумму 854,5 млрд. рублей с 2012 года на бюджетный цикл 2013-2014 годов. Причина прозаическая – для оплаты всех расходов следующего года цены на нефть должны продержаться на среднем уровне в $147 за баррель (при переносе расходов бюджет, впрочем, может быть сбалансирован при тоже очень немалых $120 за баррель, что малореально).

Главными «жертвами» переноса намечены поручения Президента РФ и Правительства РФ на сумму 229 млрд. рублей , а также 445 млрд. рублей расходов по линии Минобороны и МВД. По-видимому, будет отложена и реализация ряда инициатив профильных вице-премьеров (с «ценой вопроса» на 89 млрд. рублей).

Что касается оборонных расходов, то по первоначальным планам их объем в 2012 году только по четырем статьям – гособоронзаказ, проведение реформы денежного довольствия, военные пенсии, целевые программы в ОПК – должен был бы вырасти более чем на 1 трлн. рублей. Теперь предлагается некий двойной маневр. Во-первых, сдвиг почти половины этих расходов на следующие годы. И, во-вторых, несколько более медленное растянутое во времени исполнение уже намеченных планов реформирования Вооруженных сил. Наглядный пример – более плавное расширение контрактной службы и менее резкое сокращение призывных контингентов в течение ближайших трех лет. Сокращение темпов роста численности офицеров и контрактников, по расчетам Минфина РФ, позволит сэкономить ежегодно по 160 млрд. рублей. Еще 93,2 млрд. рублей экономии «принесут» замещающие кадровых военнослужащих призывники. Окончательное решение предстоит принимать Президенту РФ. Между тем, выбор, действительно нелегкий: либо лучшая сбалансированность бюджета и более надежные финансовые условия будущего роста, либо заметное торможение начатой военной реформы.

Впрочем, Минфин РФ обращает внимание и на другие источники потенциальной экономии госрасходов. Речь идет, прежде всего, о синхронизированном с принятием новой редакции федерального закона о госзакупках переводе всех операций по госконтрактам на территории страны в он-лайн режим в Федеральном Казначействе. Через две недели, по словам Алексея Кудрина, будет подготовлено правительственное постановление, учреждающее систему мониторинга финансовых потоков, получившую название «электронный бюджет». Министерство пока воздержалось от официальных оценок возможной экономии. По мнению же экспертов, она может составить до 10-15% общего объема средств, выделяемых на ежегодные госзакупки, то есть от 600 до 900 млрд. рублей.

Вторым существенным элементом бюджетной консолидации (наряду с рационализацией расходной политики) является рост доходов, что, в первую очередь, предполагает оптимальное выстраивание налоговой системы. Уже 1 июня Минфин РФ должен представить в правительство согласованные предложения о снижении с первого января 2012 года страховых платежей до уровня, сопоставимого со ставками, действовавшими в 2010 году. В силу принципиальной сложности решение этой проблемы до сих пор неочевидно. И Алексей Кудрин, и его заместитель Сергей Шаталов уже не раз говорили о том, что уменьшение общей планки совокупных страховых платежей ниже 28% основательно «разгоняет» риски усиления бюджетной несбалансированности (дефицит-2012 может оказаться около 3% ВВП).

Согласно обнародованным Федеральной налоговой службой на минувшей неделе данным, в январе-апреле текущего года в консолидированный бюджет РФ поступило 3,19 трлн. рублей, что на 22% больше, чем было собрано за первые четыре месяца 2010 года. На 83% сумма поступлений января апреля сложилась за счет составляющих основу федерального бюджета налога на добычу полезных ископаемых (613 млрд. рублей), налога на добавленную стоимость (604 млрд. рублей), а также являющихся базовыми для региональных бюджетов налога на прибыль (855 млрд. рублей) и налога на доходы физических лиц (558 млрд. рублей). Бурный рост, обеспеченный динамикой цен на черное золото, продемонстрировали НДПИ – «+37%» к аналогичному периоду прошлого года, налог на прибыль – «+29%», НДС - на 22%. А вот сборы НДФЛ, зависящие в основном от фонда оплаты труда, выросли лишь на 10 процентов. И это, несомненно, еще одно доказательство отрицательного влияния повышение ставки страховых взносов до 34%.

По данным Росстата, всплеск увольнений работников произошел еще в декабре 2010 года – накануне повышения ставок. Весной 2011-го сокращение штатов возобновилось. В марте численность выбывших работников организаций без учета малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей превысила численность принятых на 17,4 тыс. человек, в апреле - на 20,8 тыс. Увеличиваются и объемы теневой экономики. По оценкам «Деловой России» и Института экономической политики им. Е.Т.Гайдара, если в сентябре прошлого года 20% зарплат выплачивалось «в конвертах», в декабре их было около 26%, а в марте 2011-го уже 41%, что никак не может способствовать укреплению базы налогообложения и, следовательно, расширению доходов бюджетов не только ПФР и ОМС, но и субъектов РФ.

Наиболее ущемленным во всей этой истории оказался малый бизнес. Расчеты экспертов показывают, что крупные компании и корпорации, где уровень зарплат довольно высок, используя регрессивную шкалу (начисление страховых взносов происходит только с годовой части зарплаты одного сотрудника до 463 тыс. рублей), после увеличения страховых взносов с 26 до 34% имеют их эффективную ставку лишь в 16-18 процентов. А для годовых зарплат в 1-1,5 млн. рублей суммарное увеличение обязательных платежей составило до 10%. В то же время, «малыши», находящиеся в основном на упрощенной системе налогообложения, 1 января 2011 года выплачивали всего 14% «соцналога». Теперь для большинства из них повышение ставки до 34% означает рост фискальной нагрузки в 2,4 раза. На этом фоне прошедшая 26 мая в День предпринимателя акция протеста и собранные ОПОРой России 80 тыс. подписей за снижение ставок страховых взносов вовсе не кажутся удивительными.

Тем не менее, шансы добиться хотя бы некоторого снижения фискального бремени у малого бизнеса все-таки есть. Ранее, просчитывая различные варианты выполнения поручения Президента РФ снизить ставку страховых взносов, Минфин предполагал, что льгота, скорее всего, будет предоставлена только неторговому малому бизнесу. Однако 23 мая Дмитрий Медведев в ходе прошедшей в Горках рабочей встречи с вице-премьером, министром финансов Алексеем Кудриным подчеркнул, что он ждет от правительства полного, а не частичного исполнения поручения по взносам. «Изменение общей ставки должно распространяться на всех, а не на отдельных плательщиков. Косметических изменений не нужно», - уточнил президент.

Окончательно согласованных новых моделей взимания «соцналога» все еще нет. В апреле Минфин рассчитывал вариант снижения ставки до 26-28% (с зарплат до 463 тыс. рублей в год) с повышением предела, облагаемого взносами до 1-1,5 млн. рублей. По мнению замглавы Минфина Сергей Шаталова, с зарплат выше действующей границы отсечения можно брать сбор в 3,5-5%, а пенсионные права таких людей оставить в пределах 463 тыс. рублей.

Эксперты, в большинстве своем, уверены, что должного эффекта применение такой схемы не возымеет. Модельные расчеты Института комплексных стратегических исследований на основе данных Росстата о распределении численности работников по размеру заработной платы показывают, что даже в случае реализации наиболее «мягких» предложений Минфина (снижение ставки с 34% до 26%, установление порога зарплаты, облагаемой социальными взносами, на уровне 1 млн. руб., отсутствие дополнительных взносов на заработную плату свыше этого уровня), социальные отчисления работодателей останутся в среднем на 14% выше уровня 2010 года При этом для целого ряда секторов экономики уровень социальных отчислений будет еще выше . Установление же ставки взносов на уровне 28% может привести к тому, что социальные отчисления работодателей окажутся на 23% выше прошлогоднего уровня, а повышение «порога отсечения» заработной платы до уровня в 1,5 млн. рублей в год при 28%-ной ставке вызвало бы рост отчислений на 28%.

Обсуждаемые сейчас варианты реформы, по сути, подразумевают значительное перераспределение «социальной» нагрузки от более низких зарплат к более высоким. Так, согласно экспертным оценкам, отчисления на сотрудника с заработной платой 10 тыс. рублей в месяц при снижении ставки взносов до 26% для работодателей, не пользующихся «упрощенкой», вернулись бы на уровень 2010 года. Однако при этом для заработной платы, превышающей 34,5 тыс. рублей (для сравнения: средняя заработная плата в Москве в 2010 году составляла 39 тыс. рублей в месяц, а ее ожидаемый уровень в 2011-ом - 40-42 тыс. рублей в месяц), социальные отчисления все равно будут значительно выше уровня прошлого года.

Вполне понятно, что реализация таких мер приведет к консервации низких заработных плат, а также может стать стимулом к распространению теневых форм оплаты труда. И ждать существенного снижения нагрузки на работодателей не приходится, впрочем, как и появления стимулов к увеличению инвестиционной активности компаний и роста доходов населения. Так что для соблюдения баланса уже в среднесрочной перспективе потребуется принятие решений по переформатированию не только страховых взносов, но и налоговой системы в целом.

В поисках ресурсов для увеличения доходной части бюджета правительство, похоже, уже определилось с неизбежностью повышения НДПИ на газ и привязке его к рыночной конъюнктуре. 17 мая 2011г. заместитель министра финансов РФ Сергей Шаталов сообщил, что Минфин предлагает с 2012 года повысить ставку этого налога для компаний, имеющих доступ к газотранспортной системе, более чем вдвое. Доступ к «трубе» имеет только ОАО «Газпром», остальные компании должны заключать с ним контракты на перекачку газа. «Мы пошли по пути дифференциации НДПИ для тех компаний, которые обладают доступом к «трубе», и для тех, у кого такого доступа нет. Мы будем вводить разные ставки налога. Ставка для тех компаний, у которых есть доступ к «трубе», а значит - есть экспортные доходы, которые больше доходов на внутреннем рынке, будет больше», - пояснил С.Шаталов. Он также напомнил, что обычная ставка НДПИ на газ будет также повышена со следующего года. Окончательное решение по уровням ставок должно быть принято уже в начале июня. Но уже сейчас понятно, что газовики теперь не будут иметь статуса «особого налогоплательщика» с высокими преференциями.

Первые наметки новых бюджетных проектировок показывают не только объективную сложность задач финансовой консолидации, но и высокую степень связанных с ней рисков. Социальные расходы, практически достигшие своих предельных объемов при данных темпах роста вовсе не мирно уживаются с нежелающей «сдаваться» инфляцией (в мае она, по-видимому, будет несколько выше апрельской). Высокие нефтяные цены провоцируют растущие расходные аппетиты. Между тем, когда за счет нефтянки формируется 40% бюджета, любое ощутимое колебание рыночной конъюнктуры может обернуться сильным обострением финансовой напряженности. Другой серьезный риск в том, что до половины всех бюджетных поступлений формируют лишь 700 крупных российских компаний, благополучие которых прямо зависит от температуры соответствующих мировых рынков.

Как видим, на бюджетные новации накладывается дежа вю хорошо известных рисков. В связи с этим понятно и логично внимание правительства к вопросам развития малого предпринимательства и среднего бизнеса, которым в перспективе ближайших 10 лет предстоит стать несущей основой российского рыночного хозяйства, претендующего на удвоение ВВП на душу населения и вхождение в пятерку крупнейших экономик мира. Реализация этих амбиций, между тем, потребует перехода к новой несырьевой модели развития через глубокие и масштабные структурные реформы как в социальной сфере, так и в финансовом и реальном секторах.

Особое значение при этом приобретает перезагрузка всего госрегулирования, вязкая среда которого уже очевидно тормозит модернизацию финансовой системы, с которой по сути должен начаться транзит в новую модель. Работа над бюджетным планом на 2012-2014 года раскрывает эти регулятивно-институциональные ограничения, что называется, во весь рост. Объективные условия экономического развития по темпам своих изменений заметно опережают скорости приспособительных регулятивных реакций. И в этом еще один серьезный риск бюджетной консолидации и ответственного финансового планирования. Нынешняя система госрегулирования выработала свой ресурс и должна быть реформирована. Это, в свою очередь, ускорит переход экономики на рельсы инновационного развития и позволит более эффективно и уверенно управлять бюджетными рисками. Другие решения носят паллиативный характер и по большому счету исторической перспективы не имеют.

Марина Войтенко – руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

---

1. Среди них: финансирование передачи вопросов обеспечения деятельности мировых судей на федеральный уровень, расходы на геологическое изучение недр, увеличение уставного капитала ОАО РЖД для формирования инфраструктуры НПЗ в Нижнекамске, создание финансового суда, образование судебного департамента при Верховном суде, расходы на госпрограмму по развитию сельского хозяйства, на Западный скоростной диаметр в Санкт-Петербурге, субсидии ОАО РЖД и т.п.
2. Точных цифр доли торговли в малом бизнесе на настоящий момент нет. Помощник президента Аркадий Дворкович считает, что этим бизнесом занимаются около 50% «малышей», по данным ОПОРы – 60%, по другим оценкам – до 80%.
3. Например, социальная нагрузка на работодателей строительного сектора в 2011 году при ныне действующей ставке в 34% увеличится на 35,4%. Однако если указанные выше предложения Минфина будут реализованы, то социальная нагрузка на строительный сектор все равно окажется на 18% выше, чем в 2010 году.

Версия для печати