04.07.2011 | Татьяна Становая

Бюджетное послание: политический аспект

29 июня президент России Дмитрий Медведев обратился к правительству с Бюджетным посланием. До сих пор оно просто рассылалось в кабинет министров, депутатам и сенаторам. Однако в этот раз формат был изменен: президент предпочел лично представить главные тезисы своего послания на специальном совещании правительства. И это не удивительно: впервые за 3 года президентства Медведева Бюджетное послание поистине стало президентским, а не просто транслирующим позицию Минфина.

Все прежние Бюджетные послания Дмитрия Медведева носили скорее технический характер и во многом фиксировали жесткую консервативную Бюджетную политику, вырабатываемую Минфином. В документах, как правило, были минимизированы идеологические (либеральные или государственнические) приоритеты и отсутствовали оценки проводимой политики. Тексты послания готовились также обычно Минфином и минимально правились президентом. Послания основывались на давних приоритетах Алексея Кудрина, среди которых необходимость и дальше накапливать резервы, сдерживать рост расходов, а где-то и пересматривать обязательства (подробнее об этом ниже), провести их инвентаризацию, строить бюджетную политику исходя из пессимистического сценария развития экономики и кризисных явлений. Например, в послании 2009 года говорилось, что «поддержание макроэкономической стабильности является фундаментальным условием устойчивого развития экономики», - ключевой тезис «консерваторов»-бюджетников.

Нынешнее послание стало в полной мере медведевским. Во-первых, в его основу положены ключевые приоритеты президента - модернизация, а также создание условий для повышения конкурентоспособности экономики и долгосрочного устойчивого развития. Медведев говорил о том, что в ближайшие годы в России должна быть сформирована принципиально новая модель экономического роста. Она должна быть основана на росте частной инициативы, на инновациях, причем не фрагментарных, образцово-показательных, а на массовых инновациях, на эффективной системе публичных услуг, на качественной финансовой и производственной инфраструктуре. Как правило, такие высказывания попадали в ежегодные послания Федеральному собранию, и их главной проблемой было отсутствие бюджетной поддержки. В условиях тандемократии сложилась такая ситуация, при которой президентский курс декларировался и реализовывался отдельно от работы правительства, которое работало по своим, более консервативным приоритетам. В этот раз Медведев впервые попытался напрямую подключиться к бюджетному процессу, определив его главные направления и приоритеты: «Новый трёхлетний бюджет должен способствовать запуску новой модели роста, снизить риски и обеспечить макроэкономическую устойчивость».

Во-вторых, Медведев назвал 12 основных задач, некоторые из которых можно рассматривать, как попытку создать инструменты влияния президента на финансово-экономическую политику правительства, которая до сих пор считалась прерогативой премьера Путина. Медведев напрямую вмешивается в бюджетную политику и критикует Минфин. Так, президент предложил интегрировать бюджетное планирование в процесс формирования и реализации стратегии долгосрочного развития страны. Он поручил не позднее 2012 года утвердить долгосрочный экономический прогноз, увязать стратегические цели социально-экономического развития с их финансовым и нормативно-правовым обеспечением. Минфину же досталось за препятствование политике экономического роста и фрагментарные решения в налоговой политике (по страховым взносам), несистемность поддержки «инновационного сектора» - выраженная позиция так называемой «партии роста», к которой примкнул президент.

Заметим, что представители «партии роста» (куда можно отнести МЭР, помощника президента Аркадия Дворковича) давно указывали на то, что долгосрочное прогнозирование оторвано от бюджетного процесса. Амбиции «партии роста» всегда выходили за рамки, жестко установленные Минфином. Точно так же Минфин, который определяет политику «консерваторов», обвинял «партию роста» в том, что она стремится ставить цели и задачи, не подкрепленные финансированием из бюджета. В то же время Медведев поддержал и Минфин в ключевых приоритетах консервативной бюджетной политики. Так, он потребовал с 2015 года формально ограничить объем дефицита федерального бюджета и использования нефтегазовых доходов: Минфин выступает за уход от дефицита, МЭР считает допустимым его сохранение.

Сейчас Медведев, по сути, обязал Минфин учитывать в бюджетном процессе приоритеты программы долгосрочного развития. В то же время проблема состоит в том, что как таковой этой программы пока нет: стратегия-2020 устарела, а новая, которая разрабатывается 21-й экспертной группой, пока не готова. Да и, видимо, единый документ выпускать не планируется: речь пока идет о выработке отдельных рекомендаций для правительства, которое, в свою очередь, будет компоновать их в единый документ «сценарные условия социально-экономического развития России».

В-третьих, Медведев впервые активно вмешался в налоговую политику. Произошло это еще до обнародования Бюджетного послания, когда президент дал поручение снизить страховые взносы. Это стало главной интригой нынешнего послания. Снижение взносов – общественно значимая тема, связанная как с объективными интересами бизнеса, который нуждается в создании благоприятных условий для деятельности, так и с проблемой наполнения доходной части бюджета. За неделю до обнародования документа премьер Владимир Путин признался, что не знает, где взять «сотни миллиардов рублей» для снижения ставки по требованию президента. Более того, пока в правительстве не определили даже размер выпадающих доходов. 8 июня Медведев дал кабинету министров две недели на выбор окончательного варианта снижения взносов, но в итоге решение (согласованное между президентом и правительством) было обнародовано на питерском экономическом форуме досрочно. Медведев заявил, что со следующего года с 34% до 30% будет снижена максимальная ставка обязательных страховых взносов. При этом для малого социального и производственного бизнеса произойдет снижение с 26% до 20%. Тогда вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин снова выступил категорически против снижения налогов в условиях отказа от снижения расходов.

В рамках нынешнего послания Медведев указал правительству, где искать выпадающие расходы: «есть возможности получить дополнительные средства в результате распоряжения федеральным имуществом, то есть приватизации, есть нефтегазовые доходы, есть резервы, возможны, наконец, другие источники». «В каком соотношении использовать эти источники, Правительство должно само определиться в ходе бюджетного процесса. Это моё поручение», - сказал Медведев. Ранее «Ведомости» со ссылкой на свои источники писали, что правительство рассматривает три источника компенсации расходов: введение 10%-ной ставки взносов с зарплат свыше 512 000 руб. (сейчас 0% после 463 000 руб.), приватизация и сокращение затрат на гособоронзаказ. В пятницу вице-премьер Алексей Кудрин сказал, что на совещании у Путина звучало предложение вместо 10%-ной регрессивной шкалы страховых взносов ввести прогрессивную шкалу для подоходного налога (сейчас единая ставка 13%). По его словам, Минфин, Минэкономразвития против прогрессивной шкалы, но окончательного решения пока нет. В действительности, перед правительством стоит дилемма: повышать налоги или проводить полноценную приватизацию.

Президент указывает, что приоритетом является второй путь. Минфин явно склоняется к первому варианту, хотя и против приватизации не возражает. Ранее и помощник президента Аркадий Дворкович выступал против всех предложенных вариантов компенсации, кроме приватизации. Оборонзаказ — узкая тема, говорил Дворкович: речь идет о взносах, которые платят предприятия оборонки при выполнении работ по госконтрактам, но это «очень небольшие суммы». «Приватизация — наиболее предпочтительный [источник] на ближайший период», — уверен Дворкович. Напомним также, что Медведев велел увеличить доходы от приватизации с 300 млрд. руб. до 450 млрд. После оглашения послания вице-премьер и министр финансов Кудрин заявил, что компенсировать выпадающие расходы все-таки придется за счет ведения ставки в 10% на высокие зарплаты.

В то же время Медведев выступил союзником Кудрина в вопросе налогообложения газовой отрасли. Не так давно впервые за 6 лет было принято решение о повышении, почти в два раза, НДПИ на газ. Медведев также поддержал идею повышения акцизов на табак и алкоголь, о чем в правительстве давно идут споры. Дворкович ранее не раз говорил, что компенсировать выпадающие расходы от снижения страховых взносов можно повышением акцизов. Однако Путин выступил резко против. В конце марта он заявил, что «мы не можем снять нагрузку с бизнеса и переложить ее на плечи рядового гражданина. Скажем, прямое резкое однократное повышение акцизов на алкоголь и табак, безусловно, приведет к резкому повышению цен на эту продукцию. Вы знаете мое отношение к алкоголизации населения - с этим, безусловно, нужно бороться. Но здесь нет простых решений». Понятно, что в предвыборный год Путин не хотел бы вызывать социальное раздражение удорожанием табачной и алкогольной продукции. Медведев на этом фоне высказался относительно мягко, назвав необходимым «повысить стимулирующую и фискальную функцию налогов, которые взимаются с компаний, работающих в нефтегазовом секторе, в алкогольной и табачной промышленности».

Наконец, Медведев предложил заменить существующий налог на имущество специальным налогом на недвижимость, а также расширить патентную систему налогообложения малого предпринимательства.Естественным идеологическим союзником Кудрина Медведев стал и в вопросах повышения эффективности бюджетных расходов. «Если мы не преодолеем инерцию в формировании бюджетных заявок, в которых нет эффективности оценки расходования бюджетных средств, то риски для макроэкономической стабильности будут неприемлемо высокими», - сказал Медведев. Он также предложил ввести правила использования нефтегазовых доходов и ограничение на размер дефицита федерального бюджета. Однако действовать это будет с 2015 года – еще одна отсроченная «реформа», которую пока не удается провести Минфину из-за сильных ведомственных лоббистов, близких к Путину. Медведев также предупредил правительство, что «меры по развитию социальной сферы не должны сводиться к механическому наращиванию расходов».В рамках послания Медведев затронул и тему модернизации социально значимых отраслей, повышения качества оказания услуг населению, увеличения заработных плат бюджетникам, экологии. Ранее подобные темы были минимизированы в посланиях подобного типа.

В-пятых, нынешнее Бюджетное послание было значительно более идеологизированным в либеральном направлении, чем прежде, и более критичным по отношению к правительству. Медведев не сказал ничего принципиально нового. Однако важен сам факт, что основные идеи, которые он отставал последние годы, перетекли в один из ключевых документов государственной политики – Бюджетное послание, чего не удавалось сделать последние 3 года. Так, Медведев призвал снижать роль государства в управлении экономическими активами, определить график приватизации крупных пакетов акций в подконтрольных государству компаниях. Причем, как говорил президент ранее, доля государственного участия должна быть снижена до уровня ниже контрольного или даже вплоть до отказа от такого участия в необходимых случаях (за исключением организаций, которые работают в инфраструктурных секторах или прямо связанных с обеспечением безопасности государства). Глава государства призвал развивать конкуренцию в сфере предоставления социальных услуг, широко привлекая к этой сфере социально ориентированные некоммерческие организации. Он также упомянул о кардинальной перестройке системы госзакупок на основании создания Федеральной контрактной системы (потребовав прекратить проведение госзакупок вне тендеров по особому распоряжению президента или премьера), запуске работы российского фонда прямых инвестиций, обеспечении децентрализации полномочий между федеральной властью и регионами. Курировать реализацию основных президентских инициатив поручено вице-премьеру Дмитрию Козаку, который в течение первого президентского срока занимался федеративной реформой, и полпреду президента в Северо-Кавказском округе Александру Хлопонину, который, видимо, призван обеспечить эффективность процесса с финансово-экономической точки зрения и ракурса инвестиционной привлекательности регионов.

Центр принятия решений по этим вопросам перемещается в Кремль, для этого были созданы в АП специальные рабочие группы, которые и будут вырабатывать свои предложения. Заметим, что Козак, хотя и является человеком Путина, однако много лет был в фактической «ссылке» на Северном Кавказе. Продвижение Хлопонина стало личной инициативой Медведева. В проведении федеративной реформы Медведев будет опираться, прежде всего, на тех, кто имеет профессиональный и управленческий опыт в регионах, один из которых самый проблемных в России, а другой – один самых показательных с точки зрения развития экономики.

Добавим к этому, что Медведев постоянно стремится расширить свое влияние в экономической сфере, что находит отражение не только в Бюджетном послании. На минувшей неделе он дал ряд поручений в ходе своего выступления на Петербургском экономическом форуме. Правительству дали указание предусмотреть уменьшение доли государственного участия в крупных компаниях до уровня менее контрольного пакета акций, а в ряде случаев – отказ от владения пакетами акций, за исключением инфраструктурных монополий и предприятий, обеспечивающих безопасность государства (решения должны быть приняты до 1 августа и реализованы в 2012-2015 годах). Также кабинет министров должен к 1 сентября снять ограничения на IPO российских компаний за рубежом и представить предложения по выдаче долгосрочных виз представителям и работникам крупных иностранных компаний, осуществляющих инвестиции на территории Российской Федерации (в том числе в рамках «Сколково» и международного финансового центра). До 1 сентября и 1 октября, соответственно, должны быть представлены предложения по наказаниям для чиновников (увольнению в связи с утратой доверия) и судей за коррупцию. Одно из поручений адресовано мэру Москвы и губернатору Московской области - представить предложения по расширению границ Москвы для размещения органов государственной власти и финансового центра. Предложения должны быть готовы к 10 июля.

Нынешнее Бюджетное послание, судя по всему, является последним для первого президентского срока, и оно явно демонстрирует значительное расширение амбиций президента в сферах, которые ранее считались привилегией премьера. Причем также как и на питерском экономическом форуме была повторена идея о том, что исполнять поставленные задачи придется любому новому лидеру, вне зависимости от того, кто станет главой государства в 2012 году (об этом заявил Аркадий Дворкович). Учитывая, что пока проводником линии на демонтаж сложившейся системы «ручного управления» является только Медведев, это послание может рассматриваться как очередная заявка на новый президентский срок. В то же время, если президентом в 2012 году станет Путин, то, судя по всему, он будет реализовывать этот же курс – тем более, что одним из его инициаторов выступил Кудрин, традиционно считающийся одним из ближайших соратников премьера и в последнее время играющий все более активную политическую роль.

Версия для печати