11.07.2011 | Марина Войтенко

Бюджет: главная задача – пройти точку невозврата!

7 июля Президиум Правительства РФ одобрил основные направления бюджетной налоговой политики на 2012 год и на плановый период 2013-2014 годов. По существу заседание ключевых министров во главе с премьером стало своеобразным «нулевым чтением» параметров главных финансовых законов страны на трехлетнюю перспективу. Не обошлось и без «сюрпризов» для наблюдателей.

Ожидается, что в 2012 году доходы бюджета составят 10,6 трлн. рублей, а расходы 12,2 трлн. рублей. Таким образом, дефицит бюджета в будущем году¹ прогнозируется на уровне 1,6 трлн. рублей или 2,7% ВВП (при цене на нефть $93 за баррель). В 2013 году, согласно последним прогнозам Минфина, он останется на том же уровне (при стоимости «черного золота» уже в $95 за баррель), а в 2014-ом должен снизиться до 2,3% ВВП ($97 за баррель). Так что никаких намеков на снижение дефицита до нулевого уровня нет. Зато есть опасения не удержать проектную планку в будущем году. Премьер-министр Владимир Путин, между тем, заявил 7 июля, что дефицит федерального бюджета России в следующем году может быть ниже запланированного уровня в 2,7% ВВП. При этом в министерстве финансов дефицит свыше 3% ВВП считают критическим - риски для экономики будут расти непропорционально.

Размер бюджетного небаланса по-прежнему является принципиальным для российской экономики, сохранится в ближайшие годы и зависимость его доходной части от нефтегазового комплекса. В 2011текущем году расходы на 47% покрываются доходами от нефти и газа, к 2014 году этот показатель должен снизиться, но все еще будет находиться на весьма высоком уровне – 38%.

Тем не менее, цель перехода к бездефицитному бюджету в 2015 году по-прежнему сохраняется. За отправную точку берется именно эта дата, поскольку это тот рубеж, когда Россия должна преодолеть все основные последствия кризиса. Согласно прогнозам Минфина, по объему ВВП российская экономика уже к концу этого года должна выйти на параметры докризисного 2008 года. В 2011 году ВВП, по ожиданиям, составит 99,9%, в 2012-ом будет больше параметров 2008-го на 3,4 процента.

Вице-премьер - министр финансов РФ Алексей Кудрин считает достижимым нулевой дефицит бюджета к 2015 году при цене на нефть 100 долларов за баррель. Однако сбалансирован он может быть при ценах гораздо выше: $118 за баррель Urals в текущем году, в будущем - $124,6, в 2013-ом - $125,2, а в 214-ом - $125,2. Вполне понятно, что рассчитывать на такой тренд, также как и на существенное увеличение объемов добычи не приходится² .

Между тем, согласно расчетам Экономической экспертной группы, доходы федерального бюджета до кризиса доходили до 39-40% ВВП. А в 2010 году при сопоставимом определении они составили примерно 34% ВВП. При этом налоговая нагрузка на нефтяников в 2-2,5 раза выше, чем в остальной экономике. Поэтому предполагаемое сокращение размеров вклада нефтегазового сектора автоматически ведет к снижению доходов бюджетной системы в процентах ВВП. Доходы расширенного бюджета к 2020 году, согласно оценке экспертов, будут составлять не более 32-33% ВВП.

Если предположить, что весь дефицит будет покрываться за счет заимствований на внутреннем рынке, в 2012 году для этого понадобится привлечь 1,7 трлн. рублей³ . Модельные расчеты ЭЭГ свидетельствуют о том, что в последующие два года при трехпроцентном дефиците для его покрытия потребуется привлечь уже 1,9 и 2,1 трлн. рублей соответственно. Частично источником для уменьшения размера бюджетной «дыры» могут стать планируемые доходы от приватизации. Однако это не панацея - экономика все равно недополучит значительные средства. Стоимость же заимствований для бизнеса вырастет из-за конкуренции с государством, что никак не будет способствовать ускорению инвестиционной активности в деловой среде.

К увеличению же поступлений от ненефтегазового сектора путь весьма нескорый. Поэтому следование по пути бюджетных реформ потребует значительных усилий, прежде всего, по оптимизации расходов, снижению неэффективных трат и отказа от части из них. И в этом смысле бюджет 2012 года должен стать поворотной точкой в эффективности госуправления.

1 января 2012 года завершается переходный период реформирования государственных учреждений на федеральном уровне, которое предполагает расширение их финансово-экономической самостоятельности и полномочий. Главной новацией федерального бюджета на 2012-2014 годы станет его формирование в разрезе 42 долгосрочных государственных программ⁴ . Несомненно, это весомый аргумент в пользу повышения прозрачности и обоснованности бюджетных трат, создающий стимулы для экономии средств у бюджетополучателей. В то же время, методы контроля за безусловным и качественным выполнением программ остаются актуальной проблемой, которую еще предстоит решить.

Безусловным приоритетом остается выполнение социальных обязательств. В 2012 году будут проиндексированы все пенсии и социальные пособия. В целом расходы на социальную политику должны возрасти на 20,4% к уровню 2011 года. Сохраняет государство и обязательства по реформе здравоохранения.

В проектировках Минфина совокупный размер трансфертов Пенсионному фонду России на 2012-2014 годы повышается с 2,34 трлн. рублей в 2011 году до 2,61 трлн. в 2012-ом и 3,15 трлн. в 2014-ом. Причем, на покрытие собственно дефицита ПФР в будущем году пойдет 1,06 трлн. рублей и 1,36 трлн. рублей в 2014-ом. Остальное - расходы самого государства, администрируемые фондом, и стоимость различных социальных программ – таких как валоризация пенсионных прав и софинансирование пенсионных накоплений.

Снижение ставок соцплатежей с 34% до 30% для всего бизнеса и до 20% для малых предприятий производственного сектора и социальной направленности будет «стоить» государству дополнительно 505,7 млрд. рублей в 2012 году и 541 млрд. в 2014-ом⁵ . Сборы от повышения акцизов на табак и алкоголь не смогут в полной мере компенсировать выпадающие доходы.

Дабы «заполнить пустоту» правительством принят за основу вариант с дополнительным 10%-ным взносом для зарплат свыше уровня регрессии 512 тыс. рублей (около 45 тыс. рублей в месяц) для всех и 7%-ным для малого бизнеса. В первую очередь, это затронет добывающий (по данным Росстата, средний заработок в ТЭКе в апреле-2011 был на уровне 48,5 тыс. рублей) и финансовый (58,6 тыс. рублей) секторы, а также 20% работающих в сфере торговли и транспорта. Высокое беспокойство даже у правительства вызывают вероятные последствия этого решения для высокотехнологичных предприятий, где высокие зарплаты получают инженеры, программисты и т.п.

В «Ведомостях» уже подсчитали, что при зарплате от 59,8 тыс. рублей в месяц и выше объем уплачиваемых за такого сотрудника взносов может оказаться больше, чем при нынешней ставке в 34 процента. Так, с зарплат в 60 тыс. рублей в месяц работодатель в 2011 году заплатит 157 420 рублей, в 2-12-м при ставке в 34% сумма соцвзносов составила бы 174 080 рублей, а при снижении ставки до 30% плюс 10% с уровня регрессии – 174 400 рублей.

Однако, как полагают многие эксперты, основную нагрузку будут нести все-таки не предприятия, а работники. Зарплаты попросту замедлят свой рост, что, естественно, приведет к замедлению повышательной динамики спроса в экономике. Ущемление же интересов экономически самой активной части населения никак не сможет стать стимулом к развитию. И дело здесь не в повышении платежей с высоких зарплат как таковом. Важнее – отсутствие адекватной аргументации добровольно-принудительного повышения социальной ответственности, как бизнеса, так и нанятых его сотрудников. Ведь накопительная часть пенсионных накоплений, взносы в которую сейчас составляют 6 из 34 процентов обязательных платежей, до сих пор законодательно так и не закреплена в собственность граждан. А при хорошем бизнес-климате таких весомых аргументов и для тех, и для других было бы много больше.

Впрочем, обсуждаемые цифры дополнительной фискальной нагрузки, еще не окончательные, решение по ним еще предстоит. Но уже сейчас понятно, что любой вариант будет «промежуточным» и не сможет стать золотой серединой между задачами пополнения бюджета, расширения спроса и обеспечения политической лояльности населения в преддверии выборов. Единственным выходом из создавшегося положения могло бы стать одновременное проведение реформы пенсионной системы. Но она отложена практически на два года – период после выборов, и разрабатывать и осуществлять ее придется уже новому президенту и правительству.

Еще одной существенной особенностью бюджета становится совершенствование межбюджетных отношений и децентрализация полномочий между центром и регионами. Для того чтобы облегчить финансовую нагрузку «на местах», со следующего года предполагается полностью перевести полицию на финансирование из федеральной казны. Передача же части полномочий в сфере здравоохранения, образования, обеспечения занятости, будет сопровождать закрепление за регионами источников дополнительного финансирования. Но при этом межбюджетные трансферты в будущем году должны сократиться на 13,5% от уровня текущего.

Кроме того, Минфин со следующего года прекратит выдачу трехлетних бюджетных кредитов, которые были введены во время кризиса из-за обвального падения региональных доходов⁶ . Средства выдавались по льготной ставке - одна четвертая ставки рефинансирования Банка России и могли идти, в том числе, и на покрытие дефицитов бюджетов территорий. По данным министерства финансов, таких ссуд было выдано на 200 млрд. рублей.

Теперь финансовое положение субъектов Федерации значительно улучшилось. Их доходы превысили докризисный уровень еще в прошлом году. По статистике Федеральной налоговой службы, за январь-май 2011 года поступления налогов в консолидированный бюджет регионов выросли по сравнению с таким же периодом прошлого года на 19% и составили более 2,2 трлн. рулей. Для сравнения: в 2009 году за пять месяцев было собрано всего 1,5 трлн. рублей, в тот же период предкризисного 2008-го – 1,8 трлн. рублей.

Дополнительные доходы региональные бюджеты могли бы получить от единого налога на недвижимость (новый сбор должен объединить налоги на имущество и землю, а его ставка должна рассчитываться от рыночной цены), но сроки его введения все еще остаются под вопросом. Напомним, с учетом потребности в пополнении доходной базы муниципалитетов Президент РФ в Бюджетном послании поручил правительству начать вводить его в 2012 году, по крайней мере, в 12 регионах⁷ , участвующих в «пилотном проекте», кадастровая оценка в которых (по данным Росреестра) уже завершена.

Однако для реализации новых принципов налогообложения недвижимости одной кадастровой оценки недостаточно. Региональным и местным органам власти придется принять соответствующие нормативные акты. По идее, чтобы успеть к началу года, опубликовать их необходимо до 1 декабря. Вместе с тем, сделать это субъекты РФ смогут только после того, как будет опубликована и вступит в действие специальная глава в Налоговом кодексе. Между тем, в соответствии с опубликованным на минувшей неделе проектом основных направлений налоговой политики на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов, подготовка соответствующих поправок в НК намечена на четвертый квартал 2012 года. Потребуется также разработка и законодательное закрепление механизмов ускоренного оспаривания результатов оценки и методики подтверждения прав граждан на налоговые вычеты. Огромной проблемой остается и отсутствие регистрации прав на ряд таких объектов недвижимости, как, например, жилые и хозяйственные строения на садоводческих и дачных участках (в силу либо сложности/дороговизны процедур, либо попросту их отсутствия – как для совместной/долевой собственности на имущество общего пользования, созданного на целевые взносы членов дачных некоммерческих товариществ).

Для пополнения региональных бюджетов и обеспечения бесперебойного финансирования их инвестиционных программ Минфин считает, что субъекты РФ должны активно выходить на рынок займов. Вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин полагает, что при правильном надзоре и сохранении показателей кредитоспособности интерес к субфедеральным облигациям будет большой. Уже сейчас доходность по трех- и пятилетним бумагам регионов составляет около 7% годовых. Если в ближайшие годы получится сбить инфляцию до 5%, то ставки могут снизиться до этого же уровня.

Но за средства придется побороться. Инвесторы ищут надежные проекты с хорошей отдачей. А это значит, что регионам придется повышать, а многим еще и получать инвестиционные рейтинги, разрабатывать реальные программы развития. На настоящий же момент, доля субфедеральных займов в общем объеме долгового рынка весьма незначительна – около 10 процентов. Почти 80% долговых обязательств регионов приходится на ограниченный круг из шести крупнейших заемщиков (Москву, Московскую область, Самарскую и Нижегородскую области, а также Республику Саха (Якутия), Краснодарский край). Причем доля Москвы составляет больше половины субфедеральных облигаций. Бумаги же собственно муниципалитетов – это вообще «реальность», ощущения от которой пока еще недоступны участникам рынка.

По оценке Алексея Кудрина, надежными заемщиками являются только около 30 регионов. А остальные… Как бы не получилось так же, как и с государственными интервенциями во время зернового кризиса. Тогда система «распределения» полностью вытеснила биржевые закупки в силу сложности освоения правил торгов региональными чиновниками и привычкой к методам личных договоренностей. По аналогии с этим эксперты обращают внимание на высокий риск неготовности к рыночным заимствованиям большей части администраций субъектов РФ.

Проект бюджета на ближайшую трехлетку, несомненно, может стать давно ожидаемым поворотом в экономической политике. Реперные точки уже расставлены это и программно-целевое планирование, и повышение эффективности бюджетных расходов, включая пересмотр системы госзакупок, и намеченные пути совершенствования межбюджетных отношений. Планы Минфина по выводу регионов на рынок публичного долга, по сути - серьезное продвижение от ручного управления к программам развития, ориентированным на рыночные механизмы. Однако для прохождения точки невозврата потребуется решить еще множество задач, среди которых одна из главных улучшение делового климата, повышение прозрачности методов управления на всех уровнях. Хватит ли для этого политической воли, станет ясно уже этой осенью, когда начнутся дебаты по нулевому чтению в Государственной Думе.

Марина Войтенко – руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

---

1. В текущем году дефицит бюджета составит 1,3 процента ВВП (719,1 млрд. рублей). Доходы бюджета, как ожидается, достигнут 10,303 трлн. рублей, а расходы - 11,22 трлн.
2. Сокращение нефтегазовых доходов учтено и в бюджетных проектировках на ближайшую трехлетку. В 2013 году они составят 8,2% ВВП, а в 2014-ом – уже 7,7% ВВП. И это несмотря на повышение фискальной нагрузки на газовую отрасль (на 504,2 млрд. рублей). В силу этого обстоятельства предполагается, что Резервный фонд будет расти еще только два года (с 1,4 трлн. рублей в 2012 году до 1,6 трлн. рублей в 2014-ом), потом его пополнение прекратится. Объем фонда национального благосостояния несколько уменьшится: в 2012 году – 2,56 трлн. рублей, в 2014-ом – 2,53 трлн. рублей.
3. Согласно расчетам Минфина, ежегодный объем займов в течение трех лет должен составить около 1,6 трлн. рублей, доходы от приватизации – примерно по 300 млрд. рублей. Госдолг увеличится с 11,2% ВВП в 2012 году до 17% ВВП в 2014-ом. Расти будет в первую очередь внутренний долг: за три года с 6,6 трлн. рублей до 10 трлн. рублей. Для сравнения: самый низкий уровень госдолга был в 2008 году – 6,5% ВВП.
4. На 2012 год приходятся формальные сроки завершения большинства крупных госпроектов, начатых в 2002-2007 годах. Кроме того, заканчивается действие мер господдержки, принятых во время кризиса. Поэтому финансирование расходов на национальную экономику планируется сократить в 2012 году на 3,9%, в 2014-ом – на 1,7%. Реализация таких госпрограмм как модернизация вооружений, реформа МВД, армии и т.п., должна быть обеспечена за счет наращивания бюджетных расходов на национальную оборону – на 20,5% к 2011 году, нацбезопасность и правоохранительную деятельность – на 37,2%.
5. Дефицит же ПФР вырастет в три-четыре раза меньших масштабах - на 184 млрд. рублей в 2012 году, на 132 млрд. в 2013-ом, на 162 млрд. в 2014-ом.
6. С 2012 года бюджетные кредиты будут выдаваться только на преодоление последствий чрезвычайных ситуаций – пожаров, засух, наводнений.
7. Среди них Калужская, Тверская, Кемеровская, Самарская, Калининградская, Иркутская., Нижегородская, Ростовская области, Красноярский, Краснодарский края, Татарстан и Башкирия.

Версия для печати