22.07.2011 | Виталий Кулик

Нужна новая региональная политика

Вопрос выбора оптимальной модели согласования интересов между центром и регионом, территориальной общиной откладывался в силу того, что у государства не было денег, не было ресурсов для обеспечения оптимального баланса этих интересов. Нам все время говорили, что надо отложить территориальную реформу, реформу местного самоуправления, регионального устройства на некую перспективу, когда мы накопим финансовый «жирок», когда сможем перераспределить финансовые потоки на уровень регионов.

Однако это откладывание длилось 20 лет. В конечном итоге накопилось множество нерешенных вопросов. Например, долгое время у нас относились к региональным проблемам и вообще проблеме региональной политики с точки зрения централистского подхода. В сущности, есть две концепции самоуправления – централистская, государственническая и общинная/громадовская, которая предусматривает делегирование полномочий на более низкий уровень, наделение регионов полномочиями и ресурсами. Мы 20 лет исходили из централистского подхода – максимальной централизации власти, построения вертикали власти, контроля за финансовыми потоками, максимального осложнение демократического процесса на местах. В результате получили несбалансированную систему, глубокие противоречия и диспропорции социально-экономического развития и консервацию негативные тенденций. Через 20 лет пришли к тому, что горизонтальные связи с регионами разрушены. Снова замаячила угроза сепаратизма. Некоторые органы самоуправления принимают решения, прямо противопоставляющие их центральной власти.

Федералистские призраки

Проблема видна с 2004 года. Сначала одни регионы начали противопоставлять себя центральной власти, сейчас, после известных событий во Львове 9 мая, это стали делать другие регионы. Но такое недопустимо в нормальном обществе, такое может привести к реальному расколу страны.

Не будем забывать и об экономической составляющей. У нас весьма ощутимая, жесткая диспропорция социально-экономического развития. Одни регионы дотируют другие. Построение областей и конфигурация административно-территориального деления не соответствуют потенциалу регионов. Простой пример: в Украине нет базового закона о принципах административно-территориального устройства. Регионы живут на основе Положения Совета УССР от 1981 года. А между тем некоторые пункты этого документа противоречат Конституции Украины. В Украине нет базового закона о вопросах регионального развития. Да и Конституция Украины в редакции 1996 года принималась до ратификации Европейской хартии по вопросам местного самоуправления.

В Украине нет четкого разграничения полномочий между местными и региональными властями. В законе о местном самоуправлении закреплено лишь право контроля общины за деятельностью местных органов власти. Но механизма такого контроля – нет. В Украине невозможно закрепить ответственность, например, за качество предоставляемых социальных услуг населению. Есть лишь минимальные гарантии, обеспеченные государством.

Постановка вопроса

Весь комплекс вопросов необходимо решать немедленно. В принципе путь к этому уже открыт. В послании Президента Виктора Януковича к Верховной Раде под названием “Модернизация Украины – стратегический выбор”, Президент четко заявил о том, что на повестке дня политической и общественной дискуссии в Украине должен возникнуть вопрос концепции государственной региональной политики, которая предусматривала бы административно-территориальную реформу, реформу местного самоуправления и реформу управления регионами.

В связи с этим необходимо ставить вопросы об изменении подходов к региональной политике – от централистской к субсидиарной, то есть, к предоставлению регионам больших полномочий. Надо повысить качество стратегической культуры планирования развития регионов. Речь идет о соглашениях по развитию регионов, предусмотренных госпрограммой регионального развития до 2015 года.

Большинство программ и стратегий регионального развития – узко направленные документы. Например, они касается только вопросов ЖКХ или, скажем, подготовки к Евро-2012. Это весьма низкий качественный уровень стратегии региональной политики.

Опыт реформы

Дело в том, что так называемая реформа Романа Бессмертного предполагала реформу сверху. То есть, была попытка навязать общинам и районам конфигурацию искусственного административно-территориального устройства. Некий такой посыл: давайте мы линейкой по карте отмеряем, какими должны быть районы, и спустим наши расчеты непосредственно на места, а люди одобрят. Не одобрили! Потому что произошел конфликт интересов. Ведь что есть изменение границ районов, их укрупнение. Это фактическое исчезновение в присоединенных и ликвидируемых районах райбольницы, МРЭО, других подразделений административно-территориальной власти. Естественно такие перспективы не всем по душе. Не случайно люди прибегали к разным акциям протеста - вплоть до манифестаций и перекрытия дорог даже в родном для господина Бессмертного Макарове. Предпринятая им реформа провалилась. Ее нельзя было делать сверху.

А в том же послании Президента Януковича отмечено, что решение об укрупнении административно-территориальных единиц будут принимать общины на уровне местных референдумов. Другое дело, что для этого необходимо принять изменения в закон о референдумах или принять новый закон о местных референдумах. А кроме того, не помешал бы пакет изменений конституционно-правового характера, расширяющий полномочия местных советов при принятии подобных решений.

Критерии эффективности

То, что сами территориальные общины заинтересованы в максимальном реформировании региональной политики и местного самоуправления – это факт. Профильные ассоциации не раз выражали готовность участвовать в формировании новой политики местного самоуправления. Они не раз говорили о необходимости наделения их дополнительными правами и возможностями. В первую очередь – в вопросах бюджета, налогообложения, проблем, связанных с организацией власти на местах, расширением участия граждан в принятии решений на самом горизонтальном уровне – на уровне дома, улицы, где нет политики, а есть проблемы, требующие решения.

В принципе народ готов. Однако сама по себе региональная политики и уж тем более ее реформа требует основательного научного подхода. Здесь рубить с плеча, конечно, не следовало бы. И вероятнее всего, никто этого делать не будет. Центральная власть в этом не заинтересована хотя бы потому, что есть необходимость получить голоса на следующих выборах. Почему даже говоря, скажем, об укрупнении населенных пунктов или административных районов, в первую очередь будут исходить из потребностей и интересов населения. Жители ликвидируемых районов должны быть обеспечены школьными автобусами, доступом к медицине, правоохранительным органам, пожарным, связи и т.д.

Вопрос полномочий

Необходимо вернуться к идее баланса интересов и компетенций. Местное самоуправление в принципе не должно принимать каких-либо политических решений, которые находятся сугубо в компетенции центрально власти. Если же такие решение все-таки принимаются, то прокуратура и правоохранительные органы должны вмешаться в ситуацию и пресечь деятельность зарвавшихся чиновников и общественных деятелей. Если же регион или область, или центральная власть пытается вмешаться в компетенцию местного самоуправления, суды должны прийти на помощь и запретить подобные вмешательства. Правда, для этого необходима независимая судебная система, которой у нас пока нет. Но благо реформа судебной системы продолжается.

Если же говорить об удельных князьках и об условном сепаратизме, то следует отметить главное: страна находится в тяжелой экономической ситуации, стало быть ресурсы, которые можно отдать регионам, - не столь значительны. Качественного пересмотра местного и регионального самоуправления на ресурсном уровне пока не произойдет. Зато мы уже сейчас можем опустить часть решений туда, где участие чиновника не требуется. Образно говоря, сегодня мы не рождаем нового, независимого от центра управленца. Мы даем больше полномочий низовым формам самоорганизации – общинам. Апогей региональной реформы – избранность губернаторов, например - это очень далекая перспектива.

Межрегиональная интеграция

Новая региональная политика как раз и должна основываться на внутренней интеграции страны. За последнее время у нас очевидной стала тенденция к разрушению кооперационных связей на уровне информационного обмена, например. Области начали формировать закрытые производственные цепочки. У нас снизилась межобластная деловая активность, особенно в регионах, которые друг с другом не граничат. Упал обмен инвестициями и инновациями. Так вот на восстановление этих скрепов, которые объединяли бы страну, восстанавливали ее соборность, и должна быть направлена новая региональная политика.

Мы говорим о новой, внутренней интеграции страны. Речь идет не только об инфраструктурных проектах. Мы говорим о том, что есть точки роста – рекреационные зоны, туристический центры, создание крупных предприятий, развитие целых секторов экономики, которые дали бы мгновенный позитивный эффект сразу для нескольких регионов и при этом не требовали бы центральной инициативы из Киева.

В этом смысле весьма эффективна такая форма сотрудничества, как государственно-частное партнерство. По этому принципу построены стадионы в Харькове и Донецке, построены дороги и подъездные пути к этим стадионам. Есть позитивный опыт такого партнерства в области ЖКХ, в сфере введения экспериментальной страховой медицины в Виннице, в сфере ремонта городской инфраструктуры в Днепропетровске. Примеров и идей достаточно много и они активно развиваются. Однако пока они не носят системного характера. А важна именно системность таких отношений.

Виталий Кулик, Фонд «Единый мир» (Киев, Украина)

Версия для печати