08.08.2011 | Татьяна Становая

Проблемы Северного Кавказа: между президентом и правительством

3 августа в Кисловодске прошло заседание правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа под руководством премьер-министра Владимира Путина. Перед этим заседанием он встретился с северокавказскими активистами молодежного форума «Машук-2011», куда приехали, в основном, активисты общественных патриотических организаций, вроде чеченских клубов «Путин» и «Рамзан».

Проблема нормализации социально-экономической жизни в регионах Северного Кавказа приобретает особое значение в предвыборный период – политики вынуждены уделять вопросу больше внимания, как одному из самых острых в современной социально-политической повестке дня. Вопросами Кавказа активно занимается Дмитрий Медведев, который сделал ставку на экономическое развитие региона, пригласив бывшего губернатора Красноярского края Александра Хлопонина возглавить Северо-Кавказский округ в ранге вице-премьера правительства РФ и поставив перед ним задачу привлечения инвестиций в кавказские регионы. В последние месяцы Медведев также инициировал реформу межбюджетных отношений, где ключевую роль будут играть Хлопонин (налоговый и финансовый аспекты) и вице-премьер Дмитрий Козак, отвечавший за федеративную реформу в начале президентства Путина (правовой аспект реформы). До 15 сентября Хлопонин и Козак должны собрать рабочие группы, а к 1 декабря представить план действий на ближайшее будущее.

Как писали в конце июня со ссылкой на источник в Кремле «Ведомости», суть идеи децентрализации власти, о которой президент РФ Дмитрий Медведев объявил на Международном экономическом форуме в Санкт-Петербурге, состоит в том, что регионы смогут более самостоятельно распределять выделенные из бюджета средства, однако местные власти будут нести и большую, чем раньше, политическую ответственность за принятые решения.

Таким образом, до последнего времени Кавказ был преимущественно «медведевской» темой. Путин дистанцировался от проблемы. Главным препятствием на пути реализации политики президента на Северном Кавказе стала жесткая позиция Минфина, который выступил против перераспределения налогов и сборов в пользу регионов. В ведомстве напоминают, что сбором налогов и их перераспределением занимаются федеральные налоговые органы. При этом регионы вообще не участвуют в сборе доходов. В Минрегионе, в свою очередь, предлагают отказаться от субсидий и перейти к выделению грантов на увеличение налогового потенциала региона.

При этом интересно, что источник, близкий к администрации президента, говорил «Ведомостям», что объявленная Медведевым реформа носит предвыборный характер. После внесенных изменений в законодательство недовольство проживающих в регионах людей переместится на губернаторов и муниципальные власти, так как ответственность за социальные выплаты и деньги федеральный центр передаст на региональный уровень. Как отмечают в Кремле, необходимые изменения в законодательстве могут вступить в силу уже 1 января 2012 года. Действительно, с одной стороны, планы по передаче больших полномочий на места постоянно обсуждаются в Кремле и правительстве, с учетом того, что губернаторы также должны разделить часть политической ответственности за социальные проблемы в стране. Однако с учетом действующей в стране системы наделения полномочиями глав регионов и публично ключевой роли в этом партии власти, вопрос об ответственности становится более сложным: рейтинг губернаторов становится одним из важных факторов для сложившейся «вертикали» власти. Передача «ответственности» на места имеет ряд политических ограничителей.

Исходя из этого, можно сказать, что вокруг реформы межбюджетных отношений просто разворачивается политико-аппаратная борьба. Медведев спешит реализовать хотя бы часть задуманного уже сейчас, в то время как Минфин пытается отложить изменения на период после выборов. Показательно, например, что по данным «Независимой газеты», глава Минфина Алексей Кудрин заявил на ежегодной конференции «Ренессанс Капитала», что Минфин предполагает, что активная работа по реализации экономических реформ в правительстве начнется только после выборов 2012 года. Кудрин заявил иностранным инвесторам, что только после выборов появится «драйв в проведении экономических реформ». На это накладывается и политическая неопределенность относительно проблемы-2012. Получается, что правительство тормозит принятие решений до президентских выборов, что может быть связано как с разногласиями относительно ключевых вопросов реформ, так и с проблемой перераспределения финансовых ресурсов. И здесь «северокавказская» тема вышла на первый план.

Так, Минфин и МЭР выступили против выделения почти 4 трлн рублей на программу развития Северного Кавказа до 2025 года. Две трети суммы предполагалось взять из федерального бюджета. Всего из 3,9 триллиона рублей, предполагаемых на развитие Кавказа, расходы федерального бюджета должны составить 2,7 триллиона. В ближайшие три года - с 2012 по 2014 - из казны по этой программе возьмут 357,7 миллиарда рублей. При этом в проекте федерального бюджета на ближайшую трехлетку предусмотрено меньше 30% предполагаемых расходов. А в перспективе до 2025 года получается, что покрыть удастся только 5% из 2,7 триллионов рублей. По данным «Ведомостей», проект госпрограммы «Развитие Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) до 2025 года» будет внесен в правительство с разногласиями и замечаниями экономических ведомств. Исходя из этого, в Минфине считают, что предложения правительства по Кавказу просто нереальны. Дополнительно бюджет уже не увеличат, а с учетом требуемых расходов на Кавказ придется либо увеличивать параметры, что приведет к росту дефицита, либо повышать налоги. Поддерживают критику и в Минэкономразвития, писали «Ведомости» 1 августа.

Госпрограмма была разработана Минрегионом по поручению премьера Владимира Путина. Она должна заменить действующие в регионе федеральные целевые программы – «Юг России» и программы социально-экономического развития Чечни и Ингушетии. По замыслу премьера, новая программа должна улучшить контроль над реализацией проектов. При этом треть всего бюджета госпрограммы - около 1,2 триллиона рублей придется на развитие Дагестана. Чечня запросила у федерального центра полтриллиона рублей. Однако, по сути, поручение премьера было дано в контексте поручений Медведева, который активно поддержал инициативы Хлопонина по созданию на территории регионов Северного Кавказа туристического кластера. Идея обсуждалась еще в сентябре прошлого года, когда предполагалось подписание Александром Хлопониным, тогдашним президентом Карачаево-Черкесии Борисом Эбзеевым, председателем ВЭБа Владимиром Дмитриевым и председателем совета директоров Трубной металлургической компании Дмитрием Пумпянским соглашения о намерениях по строительству горнолыжного курорта Архыз. Окончательно проект туристического кластера был одобрен Медведевым во время Петербургского экономического форума в июне. Тогда же было заявлено, что на реализацию потребуется порядка 300 миллиардов рублей госсредств - 60 миллиардов на ближайшие четыре года для строительства инфраструктуры, остальное - для обеспечения в течение 10 лет налоговых льгот.

Вопросы развития Северного Кавказа включаются и в повестку дня внешнеполитических мероприятий с участием Медведева. Так, по итогам встречи президентов России и Франции Дмитрия Медведева и Николя Саркози на саммите «Большой восьмерки» проект туристического развития Северного Кавказа был включен в число приоритетных направлений стратегического партнерства между двумя странами. ОАО «Курорты Северного Кавказа» и банк Caisse des Depots et Consignations создадут совместное предприятие, что позволит курортам Кавказа стать одним из мировых центров горнолыжного туризма наряду с европейскими Альпами. Кроме того, компания «Нафта Москва» Сулеймана Керимова вложит 1,4 миллиарда долларов в строительство спортивной и туристической инфраструктуры в Дагестане.

Однако 3 августа замминистра финансов РФ Татьяна Нестеренко заявила, что Минфин не согласует госпрограмму по развитию Северного Кавказа. По ее словам, предложенный уровень финансирования далеко выходит за рамки запланированных. «Или у нас получается, что все расходы федерального бюджета вырываются из общего контекста и мы начинаем рассматривать поддержку отдельных региональных кластеров, или же мы реализуем в целом госполитику в таких сферах, как здравоохранение, транспорт и промышленность, и выделяем в том числе приоритеты в той части, которую необходимо реализовать на этой российской территории», - сказала Нестеренко.

Проблема согласования суммы федеральных средств, которые могут быть направлены на развитие проектов Северного Кавказа, далеко не главная. Обостряется дискуссия о том, что приоритетнее: решение социально-политических проблем региона и вопросов безопасности или финансово-экономических проблем. Судя по всему, правительство и президент отвечают на этот вопрос по-разному. Кабинет министров пока не готов расширять финансирование северокавказских программ, а социально-политические проблемы оказываются «подвешенными» из-за сложившейся системы управления с двумя центрами принятия решений.

На встрече Путина с молодежными активистами форума «Машук-2011» прозвучал крайне критичный вопрос о целесообразности развития туризма в регионах Северного Кавказа. Один из участников форума эмоционально заявил: «Туристам прислуживать?! Я не вижу такой перспективы! Это не в правилах кавказцев! Не тот менталитет!» Он предложил форсированными темпами развивать сельхознаправление. Подобная ситуация уже имела место, хотя затрагивала реформу системы органов внутренних дел. На межрегиональной конференции «Единой России» в марте этого года Путина спрашивали про смешные аббревиатуры, которые образуются после переименования отдельных органов внутри системы внутренних дел, что стало свидетельством негативно-ироничного отношения к реформе со стороны партии власти. Вряд ли подобные критичные вопросы прозвучали бы без санкции «пиарщиков» Путина.

Причем, как и в марте, в этот раз Путин ответил скорее иронично, формально поддержав идею о развитии туризма на Северном Кавказе. «Горцы, конечно, гордый народ, - согласился Путин, - но они не созданы только для того, чтобы воевать. Они очень талантливые люди… Я помню по стройотрядам, они хорошие строители. Шабашили по всей стране бригады строительные с Северного Кавказа!» «А туризм - это очень важная отрасль экономики многих стран. И когда приходит понимание, что меняется твое благосостояние, то меняется и твой менталитет. Появляется понимание, что это престижная работа», - сказал глава правительства, добавив, что «если местный персонал будет туристок за мягкие места щипать, это кому-то, конечно, понравится. Но далеко не всем. Так что к вам просто не поедут», - добавил Путин. Но можно обойтись и без «щипания за мягкие места», - отметил премьер.

Для Путина поездка на Северный Кавказ стала возможностью поддержать лично те организации, которые, в частности, вступили в Общероссийский народный фронт. Путину было важно продемонстрировать политическую поддержку тем, кто готов консолидироваться вокруг ОНФ и «Единой России» в преддверии выборов.

При этом с проблемами Северного Кавказа также тесно связаны и такие вопросы как межнациональные отношения и «русский вопрос». И тут также ощущается разница в акцентах между президентом и правительством, особенно после погромов на Манежной площади в декабре прошлого года. В декабре 2010 года, комментируя беспорядки на Манежной площади, президент заявил, что «разжигание межнациональной розни в нашей стране - это тягчайшее преступление», и добавил, что участники беспорядков должны, по его мнению, быть привлечены к уголовной, а не административной ответственности. В марте 2011 года на конференции «Великие реформы и модернизация России» он назвал врагами свободного развития страны «нетерпимость, экстремизм и их крайнее проявление – терроризм». Правоохранительные органы, вместе с этим, крайне неохотно возбуждали уголовные дела по статье «возбуждение межнациональной розни», а премьер Владимир Путин встретился в конце декабря с футбольными фанатами (которых называли главной «силой» погромщиков) и посетил могилу убитого Егора Свиридова. Путин, в отличие от Медведева, осторожно пытался разделить озабоченность протестующих, посылая идеологически близкие к ним сигналы. Для премьера важно показать, что власть услышала протест. При этом даже при сохранении взвешенной позиции, было очевидно, что премьер апеллирует преимущественно к русским «патриотам». «Если мы не поймем то, о чем я сейчас сказал, не будем уважительно относиться друг к другу, нам же придется что делать? Нам придется, мягко говоря, совершенствовать правила регистрации на территории страны, особенно в крупных центрах — в Москве, Петербурге и в других крупных городах», — сказал Путин. Премьер-министр напомнил, что этот порядок в России в соответствии с Конституцией «максимально либерализовали».

Одновременно в правительстве стали обсуждать идею возрождения министерства по делам национальностей, против чего резко выступил Дмитрий Медведев. В январе этого года глава государства заявил, что «бюрократические структуры типа Миннаца» никогда не решали межнациональных и межконфессиональных задач.

29 июля в целях усиления борьбы с экстремизмом президент подписал указ о создании специальной межведомственной комиссии, которая будет координировать федеральные органы власти и их взаимодействие с регионами, муниципалитетами и общественными организациями. О необходимости улучшить координацию ведомств и регионов в деле борьбы с экстремизмом Дмитрий Медведев говорил 22 мая этого года на совещании в МВД, посвященном этой проблеме. Тогда президент указал, что в 2010 году количество зарегистрированных преступлений экстремистской направленности выросло примерно на 20%, что «радикальные и националистические группировки становятся все более подготовленными, изощренными в своей тактике» и что нужны дополнительные меры по противодействию радикализму отдельных социальных групп. Тогда же он поручил подумать «о совершенствовании механизма координации работы по противодействию экстремизму».

При этом, когда речь заходит о радикализме, Медведев часто подразумевает националистические организации, в то время как Путин – религиозные. На вопрос о радикальных религиозных взглядах, которые распространены на Кавказе, он откровенно послал подальше людей, их разделяющих. «Если у тебя радикальные религиозные взгляды - ну так езжай туда, где эти радикальные взгляды являются нормой!» - заявил премьер. Еще один участник форума рассказал Путину, что существует молодежь, поддающаяся влиянию экстремистских кругов извне. «Те, кто мозги компостирует и лапшу на уши вешает, ничего лучше для жизни не сделают. Они эксплуатируют наличие негативных явлений - коррупции, неустроенности, безработицы... надо выбивать почву у них из-под ног!» - ответил Путин.

Проблема нормализации ситуации и развития регионов Северного Кавказа сталкивается с трудностями, прежде всего, политического и управленческого характера: в условиях тандемократии, приведшей к обособлению двух центров принятия решений и росту разногласий между ними, тормозиться поиск приоритетов развития региона, согласования сумм бюджетной поддержки, усиливаются противоречия между политическими задачами власти и управленческими. Для Путина как лидера ОНФ и «Единой России», предвыборные приоритеты и обозначение уже сейчас поствыборных перспектив выходят на первый план. Для Медведева, который больше несет ответственности за ситуацию в регионе и успешность выбранного им пути решения основных проблем Северного Кавказа, более важным являются конкретные результаты, которые удастся достичь уже в ближайшие месяцы - во время его первого президентского срока. Но в основе всех этих сложностей – неопределенность относительно того, кто и что будет реализовывать в рамках социально-экономической политики в стране и, в частности, на Северном Кавказе, в целом после президентских выборов в 2012 году.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати