19.09.2011 | Марина Войтенко

Государство и конкуренция

Разрастание рисков новой турбулентности для глобальной экономики вновь заставляет регуляторов в большинстве стан обращаться к базовым ценностям рыночного хозяйства и проработке мер, направленных на повышение устойчивости и укрепление конкурентных рынков. Оно и понятно. Без конкуренции в принципе не может быть экономической эффективности — будь то рост производительности труда (на основе снижения издержек и инновационно ориентированного инвестиционного поведения бизнесов), увеличение внутреннего спроса за счет расширения емкости рынков товаров и услуг, или даже целевое и конкретно результативное применение госрасходов, как непреложное условие успешности налогово-бюджетных консолидаций. Все это крайне актуально для России (взять те же госзакупки). И события минувшей недели несколько раз сложились в весьма внятные напоминания на сей счет.

13 сентября Президиум Правительства РФ рассмотрел подготовленный Федеральной антимонопольной службой доклад «О состоянии конкуренции». По версии ФАС, представленные в нем данные свидетельствуют об увеличении числа хозяйствующих субъектов в экономике и, следовательно, о положительных тенденциях развития конкурентной среды. Действительно, общее количество предприятий и организаций в РФ на начало 2010 года составило 4,91 млн. (рост за год на 2,8%¹ ). При этом в экономике снижается доля крупнейших компаний: в 2005 году 10% ВВП создавали 10 из них, в 2007-ом — 17, в 2008-ом — 25, в 2009-ом — 32 хозяйствующих субъекта² . В заключении к докладу Минэкономразвития, правда, оценило выводы о позитивных сдвигах в конкуренции как не совсем корректные — показатели концентрации необходимо дополнять и проверять анализом барьеров входа на рынки³ . Косвенным образом с этим согласна и ФАС: в документе после обзора опросов предпринимателей делается вывод о том, что бизнес не заметил существенных изменений состояния конкурентной среды за последние три года.

В качестве наиболее значимых неконкурентных рынков ФАС назвала: железнодорожные перевозки контейнерами и полувагонами, пассажирский воздушный транспорт, рынок электроэнергии (мощности), региональные рынки муки и других социально значимых продовольственных товаров. Последняя констатация весьма примечательна — если продовольственная сфера характеризуется высоким уровнем локального монополизма, то тем самым сохраняются структурные основания роста цен на это группу товаров в перспективе. Иначе говоря, так называемая агфляция (рост цен в аграрном секторе) является прямым следствием недостаточной конкуренции.

В докладе ФАС отмечен рост выявленных нарушений антимонопольного законодательства. В 2010 году федеральной службой в связи с этим было возбуждено 11431 дело (на 18,3% больше, чем в 2009-ом). Характерно, что более половины из них связаны с действиями органов власти (в том числе с принятием актов, противоречащих антимонопольному законодательству РФ; предоставлением имущества без торгов; нарушением порядка государственных и муниципальных преференций и т. п.). Среди нарушений со стороны бизнеса бросается в глаза значительное (почти на четверть) увеличение числа дел по фактам картельных соглашений (607 в 2010 году), доля же злоупотреблений доминирующим положением на рынке стабилизировалась со слабой тенденцией к снижению.

Естественно, ФАС представила не только анализ ситуации, но и ряд конкретных предложений по развитию конкуренции в отдельных отраслях. Речь идет, например, о том чтобы:

• обеспечить недискриминационный доступ к объектам инфраструктуры электросвязи и почтовой связи, повысить прозрачность распределения радиочастотного спектра, а также провести реструктуризацию ФГУП, оказывающих услуги связи;

• укрупнить путем объединения зоны свободного перетока на оптовом рынке электрической энергии (мощности), обеспечив строительство сетевых объектов, а также снять административные барьеры, препятствующие выходу розничных потребителей и энергосбытовых компаний на оптовый рынок;

• создать возможности ценовой конкуренции на рынке обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

• оптимизировать нормативы достаточности собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг в целях устранения барьеров входа на данный рынок.

Кроме того, ФАС России предлагается разработка ряда проектов федеральных законов в части регулирования рынков, функционирующих в состоянии естественной монополии, в том числе введение тарифов на длительный период, увязка тарифов с качеством и эффективностью оказания услуг, недопущение сдерживания перехода рынка от естественно монопольного к конкурентному.

Основные направления внимания ФАС на перспективу наглядно иллюстрирует и содержание так называемого «третьего пакета поправок к Федеральному закону «О защите конкуренции⁴ », в целом поддержанного экспертным сообществом. В числе главных новаций: уточнение таких понятий как «координация экономической деятельности», «вертикальное соглашение», «государственные и муниципальные преференции» (к ним теперь предлагается, например, относить предоставление гарантий соответствующего органа власти); существенное (по ряду действий вдвое) повышение пороговых значений активов и оборотов компаний, при которых требуется предварительное согласие антимонопольного органа на совершение сделок и иных операций; уточнение критериев монопольно высокой цены, а также введение условий, которым должны удовлетворять биржевые торги, чтобы ФАС признала их конкурентными⁵ .

Кроме того, законопроект ужесточает антимонопольный контроль на оптовом рынке электроэнергии⁶ , уточняет критерии антиконкурентных соглашений и согласованных действий, предоставляет Правительству РФ право устанавливать правила недискриминационного доступа к объектам инфраструктуры естественных монополий.

Минувшая неделя, похоже, дала старт новому туру знаковой для развития конкуренции темы обновления законодательства о госзакупках. Напомним, профильный закон с момента его принятия в 2005 году уже пережил не менее двадцати редакций. В его развитие было принято более тридцати актов правительства, касающихся формулы расчетов баллов в конкурсах, определения важных номенклатурных перечней товаров, работ и услуг, закупки которых производятся на аукционах и т. п. Тем не менее, это одна из самых критикуемых областей действующего законодательства. Сложившимся здесь регулированием недовольны и заказчики, и поставщики, и власть.

С распоряжением о реформировании системы госзаказа в ноябре прошлого года выступил Президент РФ Дмитрий Медведев. К первому апреля должны были быть сформулированы предложения по существенному повышению прозрачности и эффективности всей системы госзакупок, приведению ее в соответствие с целями модернизационного развития. Реакцией на это распоряжение стало появление сразу двух концепций. Федеральная антимонопольная служба подготовила большой пакет поправок к действующему закону (94-ФЗ), а Минэкономразвития выступило с инициативой кардинальной перестройки всей системы государственного заказа. Найти консенсус тогда не удалось, правительство резко свернуло общественную дискуссию и определило срок «выравнивания позиций» до 1 сентября.

В начале месяца МЭР представило доработанный вариант законопроекта о федеральной контрактной системе (ФКС) — сквозной системе планирования, размещения и контроля госзакупок и госзаказа в целом, значительно расширяющий предмет регулирования в этой сфере. ФАС со своей стороны в минувшую среду обнародовало свой блок поправок к закону «О госзакупках».

В частности, антимонопольная служба предлагает разработать типовые требования к стандартным товарам, работам и услугам, а также ежегодно корректировать требования к инновационным товарам, установить алгоритм действий заказчика по определению начальной цены контракта, обязать заказчика обосновывать и защищать свои бюджетные потребности, установить законодательные требования к обеспечению контрактов. Эти поправки по идее должны исключить подавляющее большинство претензий, предъявляемых сегодня к 94-ФЗ.

Аналогичные идеи заложены и в концепции Минэкономразвития, но это лишь часть ее содержания. Новый закон «О ФКС» по существу «поглощает» закон «О госзакупках», он охватывает все стадии формирования и удовлетворения госнужд — от их планирования до оценки эффективности госрасходов. Проект МЭР допускает широкий выбор способов размещения заказа, а также широкие права как по предквалификации исполнителей, так и по расторжению уже заключенных договоров.

Если ФАС видит наиболее предпочтительным способом реализации госзаказа аукцион, причем преимущественно через электронные торги, когда основным критерием выбора становится наименьшая предлагаемая цена, то Минэкономразвития делает ставку на конкурс. В последнем случае предполагается, что участники конкурируют как по цене, так и по всем другим условиям контракта, включая срок поставки, гарантии, энергоэффективность, качество, потребительские и функциональные характеристики и т.п.

Основной аргумент антимонопольщиков в критике оппонентов состоит в том, что в основных новациях концепции ФКС содержатся существенные коррупционные риски. Одним из предлагаемых МЭР вариантов расширения способов закупок (а их в законопроекте восемь) является процедура конкурса с закрытым участием, вводящего предквалификационный отбор поставщиков. Эта модель должна действовать, когда товары (услуги, работы) по причине их высокосложного или специализированного характера способны поставить или выполнить только ограниченное число компаний. В этих случаях заказчик вправе сразу отсеивать поставщиков, не удовлетворяющих заранее определенным критериям, тем самым избавляясь от фирм-однодневок и просто некомпетентных участников. И лишь на следующем этапе при прочих равных условиях в критериях отбора появляется цена.

ФАС обращает внимание на слишком большую составляющую субъективных факторов в предквалификационном отборе. Однако с этим сложно согласиться. Процедуры с привлечением признанных специалистов в специальных областях можно детально прописать. Тогда как до сих признаваемые самыми некоррупционными электронные торги пока неоправдали такой оценки.

По данным Минэкономразвития, за первое полугодие 2011 года из 2,4 трлн. рублей госзакупок (порядка 5 млн контрактов на федеральном и субфедеральном уровне) 43% стоимости контрактов досталось единственному поставщику, а в 2009 году, по данным Росстата, госзаказ, размещенный у единственного поставщика, превысил объем суммы закупок на конкурсной основе. При этом система государственного заказа, казалось бы, должна, по изначальному замыслу, обеспечивать честную конкуренцию между поставщиками.

Итоговую оценку действующему сейчас в сфере госзакупок законодательству Президент РФ вынес еще еще осенью прошлого года. «Заложенные в ФЗ 94 цели, к сожалению, во многом остались декларациями, — заявил Дмитрий Медведев в ноябрьском послании Федеральному собранию. — По самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и откаты, составляют не менее триллиона рублей». Тогда же он подчеркнул, что действующий закон «О госзакупках» не отвечает задачам инновационного развития. И с этой точки зрения концепция федеральной контрактной системы от Минэкономразвития, пусть все еще требующая детальной «прорисовки», это уже большой шаг вперед.

Критерий зрелости конкуренции (или степени развития конкурентных рынков) — возможность потребителя приобретать качественные товары по разумным экономически обоснованным ценам. Как известно, монопольные сверхдоходы возникают либо за счет завышения цен, либо посредством снижения качества продаваемой продукции и услуг. Поэтому прозрачность ценообразования — первейшее условие эффективного наблюдения за рыночным поведением компаний, как основание применения антимонопольных практик и действий по защите и укреплению конкуренции. Мониторинг такого рода, позволяющий отслеживать резкие и необоснованные скачки цен, вполне освоен ФАС.

Много хуже обстоит дело с административно-регулятивными входными барьерами на рынках, которые бизнес вынужден «отыгрывать» в ценах: процедурами регистрации, разнообразными сборами, ограничениями доступа к инфраструктуре и всеми прочими fundamentals коррупционных рент. Здесь усилий одной антимонопольной службы недостаточно⁷ . В вышеупомянутом докладе с горечью констатируется «пассивная позиция ключевых министерств Правительства России по разработке комплексов мероприятий по развитию конкуренции в подведомственных секторах экономики страны». Именно поэтому одной из главных задач модернизационной повестки остается перезагрузка всей российской регулятивной среды, критерием эффективности которой призвано стать укрепление базовых ценностей рыночной экономики и, в первую очередь, конкуренции.

На заседании президиума правительства (13 сентября) премьер Владимир Путин говорил о необходимости логичной, взвешенной государственной политики поддержки конкуренции с четкими ориентирами и действенной системой оценки конкурентной среды вместе с поощрениями и наказаниями для участников за соблюдение или нарушение существующих норм и законов. Однако по большому счету вопрос гораздо шире и речь, по сути, о том, что уровень развития конкуренции должен рассматриваться как измеритель эффективности государства в целом, во всей полноте осуществляемых им функций.

---

1. Наиболее значительный рост числа хозяйствующих субъектов наблюдается в управлении эксплуатацией жилого фонда (увеличение по сравнению с 2009 годом на 19,2%), операциях с недвижимым имуществом и аренде (7,6%), оптовой и розничной торговле, в том числе торговле автотранспортными средствами и их техническом обслуживании (7,1%), транспорте и связи (7,1%). Впервые с 2008 года отмечено незначительное увеличение предприятий в сфере обрабатывающих производств (1,9%). Вместе с тем, отмечается снижение числа предприятий в сферах сельского хозяйства (6,5%) и строительства (6,1%). Кроме того, при увеличении числа предприятий в сфере обрабатывающих производств (с 411 тыс. до 418,6 тыс.) наблюдается снижение их доли в общем количестве организаций. При этом наиболее интенсивно падает доля предприятий, осуществляющих производство машин, оборудования и пищевых продуктов.
2. Эксперты сразу откликнулись: степень концентрации уместнее было бы рассчитывать, исходя из того, какой объем добавленной стоимости производят крупнейшие компании в каждой отдельной отрасли.
3. В мировой практике состояние конкуренции принято оценивать системой структурных, поведенческих и функциональных признаков. К структурным относятся число покупателей и продавцов и наличие/отсутствие искусственных барьеров входа на рынок. К поведенческим — независимость/ зависимость действий хозяйствующих субъектов, наличие/отсутствие неэффективных производителей, качество информации о рынках и дискриминациях на них. К функциональным — уровень сверхприбыли, соответствие товаров требованиям потребителей, инновационное поведение предприятий и т.п.
4. Принят Государственной Думой в первом чтении 9 сентября 2011 года.
5. Цена товара не признается монопольно высокой в случае непревышения цены, которая сформировалась на товарной бирже, торги на которой организованы с учетом антимонопольных правил (монополист реализует на бирже объем продукции не ниже установленного ФАС, сделки совершаются в ходе торгов, бирже предоставляется список аффилированных лиц, манипулирование рынком не допускается, минимальный размер лота не препятствует входу на рынок, все внебиржевые сделки регистрируются). Кроме того, при определении монопольно высокой цены могут учитываться биржевые и внебиржевые индикаторы цен, установленные на мировых рынках аналогичного товара.
6. Так, вводится прямой запрет манипулирования ценами путем подачи необоснованных заявок на покупку (продажу), приведших к росту цен более чем на 10%. При этом необоснованной может быть признана заявка, которая предлагает более высокую цену, чем на сопоставимом рынке или на том же рынке в предыдущий период времени.
7. В международном рейтинге эффективности деятельности конкурентных ведомств (публикуется на основании независимой экспертной оценки в Global Competition Review) ФАС в 2005-2010 годах поднялась с 1,25 до 3 по пятибальной шкале, что соответствует в настоящее время уровню Австрии, Бразилии, Норвегии, Швейцарии и др. В 2010 году ФАС вместе с Генеральным директоратом по конкуренции Еврокомиссии и Конкурентным ведомством Франции вошла в тройку лучших в Европе. С другой стороны, в 2010 году РФ в рейтинге Всемирного банка «Ведение бизнеса» опустилась на семь позиций, заняв 123 место из 183 стран. По показателям сложности получения разрешения на строительство (классический барьер входа на рынок) Россия и вовсе находится на предпоследнем месте. В рейтинге же глобальной конкурентоспособности ВЭФ по «эффективности рынков товаров и услуг» РФ занимает 123 строчку из 139 возможных.

Версия для печати