02.04.2012 | Татьяна Становая

Муниципальные выборы: головная боль «Единой России»

1 апреля в Ярославле прошел второй тур выборов мэра, на которых убедительную победу одержал Евгений Урлашов, поддержанный оппозицией. Он получил более двух третей голосов избирателей. За две недели до этого оппозиционный кандидат победил на выборах мэра Тольятти.

Местное самоуправление в период проведения активных политических реформ в период президентства Владимира Путина оказывалось преимущественно на периферии преобразований. Несмотря на некоторые попытки Кремля, а также «Единой России» достроить «вертикаль власти» и до муниципального уровня, политически было принято решение не принимать решений, противоречащих Европейской хартии о местном самоуправлении и Конституции, по которой местное самоуправление не входит в систему государственной власти России. По итогам завершения процесса формирования «путинского режима», местный уровень оставался практически единственной возможностью для независимых политиков участвовать в выборах. Причем местное самоуправление во многом «спасал» тот факт, что для Кремля политическая активность местного масштаба опасности не представляла и рассматривалась как проблема губернаторов – именно они, как правило, находились в постоянных, институциональных конфликтах с главами региональных центров. В 2000-е годы, после построения «вертикали власти», Кремль держался от таких конфликтов в стороне: и местная, и региональная власть были политически лояльными, а развивающиеся конфликты носили сугубо локальный и часто «хозяйственный» характер. В 90-е годы Кремль активно использовал противоречия между региональной и местной властью, как правило, используя последнюю в качестве противовеса часто неподконтрольным губернаторам. Сейчас, с ожидаемым возвращением прямых выборов губернаторов, эта схема может оказаться снова востребованной, в случае утраты федеральной властью политического контроля над руководством отдельных регионов.

Для Кремля ситуация стала меняться в последние 5 лет, когда представители партии власти стали проигрывать местные выборы представителям «Справедливой России». Причем «эсеры» оказались именно той структурой, куда поспешили входить и бывшие единороссы, и просто противники губернатора или действующего мэра, а также бизнесмены с политическими амбициями. Достаточно вспомнить победу «справоросса» Виктора Тархова на выборах мэра Самары (несмотря на значительную поддержку со стороны федерального центра «единоросса» Георгия Лиманского), острый конфликт между губернатором Архангельской области и мэром Архангельска Александром Донским (2007-2008 гг.), который также вступил в «Справедливую Россию» (правда, на нынешних выборах он был включен в список «Яблока» на выборах в Госдуму, но затем исключен якобы из-за скрытой судимости в 1992 году). Напомним, что Донской был вынужден покинуть свой пост в 2008 году после обвинительного приговора суда по делу о поддельном дипломе. Ярким случаем стала победа Сергея Субботина в Мурманске в марте 2009 года – его поддерживали «СР» и КПРФ, а также уволенный после этого губернатор Юрий Едвокимов. Правда, проработать Субботин смог всего около года. В 2008 году Кремль пошел на расширение возможностей местных парламентов увольнять мэра: об этом объявил Дмитрий Медведев в своем ежегодном послании, и это в итоге стало удобным инструментом для партии власти, часто контролирующей местные законодательные собрания, смещать неугодного мэра. В июне 2010 Субботин был отправлен в отставку городским советом за «системный сбой в системе ЖКХ», ухудшение санитарной обстановки, отсутствие контроля за муниципальным имуществом.

В последние четыре года партийная принадлежность уже имела мало значения: главным была непричастность к партии власти и даже многие кандидаты, состоящие в «ЕР», предпочитали просто не афишировать свое членство. «Единая Россия», проигрывая зачастую выборы на местном уровне, сделала ставку на изменение модели управления местными образованиями: повсеместно стали вводиться сити-менеджеры, а прямые выборы мэров отменяться. Так, по данным Минрегиона (аналитический материал о практике применения модели сити-менеджера опубликован на сайте ведомства), в 94,7% местных образований (где применяется схема сити-менеджера) мэр избирается из числа депутатов, в 5,3% - напрямую избирателями. Из всех муниципальных образований на территории России модель сити-менеджера действует в 21%. В материалах Минрегиона также отмечается, что на 2010 год зафиксированы случаи отказов муниципалитетов от модели «сити-менеджера», прежде всего, из-за возникающих в связи с этим политических конфликтов, протестов населения против лишения права прямых выборов мэра.

Авторы аналитического материала не спешат называть это тенденцией. Однако, учитывая декабрьско-февральские акции протеста, оживление политической жизни в России и некоторую плюрализацию политической системы, эти «исключительные случаи» вполне могут стать и трендом. Неслучайно, например, в Арсеньевске (Приморский край) горсовет так и не сумел добиться вступления в силу принятых поправок в Устав об отмене прямых выборов мэра. В Волгограде жители города на публичных слушаниях потребовали возвращения прямых выборов мэра. Прямые выборы мэра в Волгограде были отменены в апреле 2011 года. Соответствующее решение гордума приняла после того, как по инициативе губернатора области Анатолия Бровко был отправлен в отставку градоначальник Роман Гребенников (он победил в 2007 году при поддержке КПРФ, но затем из практичных интересов» перешел в «ЕР»). С тех пор депутаты (хотя большинство в гордуме принадлежит «Единой России») так и не смогли договориться о назначении главы города и сити-менеджера. В итоге городом все это время руководил временный мэр Сергей Соколов, назначенный после отставки Гребенникова. В январе 2012 года в Волгоградской области сменился губернатор. На место Анатолия Бровко пришел Сергей Боженов, который раньше был мэром Астрахани.

Вероятно, что отмене модели сити-менеджера будут способствовать и учащающиеся случаи уголовного преследования бывших сити-менеджеров. Самый громкий случай – это недавний арест сити-менеджера Ставрополя Игоря Бестужего, назначенного по протекции губернатора Валерия Гаевского. Сам Бестужий называет дело против него заказным, заявляя, что признательные показания он дал под пытками.Все это означает, что отмена выборов мэров будет тормозиться и ущербностью самой модели сити-менеджера, и политическими факторами, а конкуренция на выборах будет только ужесточаться. Выборы мэра Астрахани 4 марта, Тольятти 4 и 18 марта и выборы мэра Ярославля 1 апреля (второй тур) – яркое тому подтверждение. В Астрахани конкурентом кандидата от партии власти (поддержанного губернатором Жилиным) стал видный «справоросс», бывший депутат Госдумы Олег Шеин. Официально Столяров выиграл выборы, набрав 60%, Шеин – 30%. Однако по данным самого Шеина, в первом туре большинство голосов набрал именно он. После оглашения официальных итогов он объявил голодовку. Вместе с ним начали голодовку 6 человек, а сегодня их уже 20 — две трети беспартийные, остальные — члены «Справедливой России» и по одному представителю КПРФ, «Другой России» и «от Михаила Прохорова». Шесть человек госпитализированы, у некоторых из них диагностировали истощение, писал «Коммерсант». За Шеина вступился президентский совет по развитию гражданского общества и правам человека. В своём заявлении члены совета указали, что «невозможно ни по моральным соображениям, ни по правовым, ни по соображениям политической целесообразности игнорировать сигналы о массовых нарушениях избирательных прав граждан, вынудивших людей прибегнуть для защиты своих интересов к голодовке протеста. Чем быстрее власти осознают, что административное насилие над волеизъявлением избирателей не решает, а, наоборот, только порождает проблемы, тем реальнее окажется достижение целей комплексной политической реформы», - говорится в документе. Лидер партии «СР» Сергей Миронов заявил, что партия будет требовать признания выборов недействительными. Он пообещал подготовить соответствующие обращения на имя президента Дмитрия Медведева и премьера Владимира Путина.

В Тольятти мэром выбрали Сергея Андреева, лидера общественного движения «Декабрь», оппозиционного городским властям и в 2009 году занявшего второе место на выборах в гордуму. Андреев во втором туре убедительно победил кандидата, поддержанного «единороссами». В 2008 году он уже баллотировался на пост мэра, но был снят с дистанции, избирался городским и губернским депутатом, год был министром лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области. Новый мэр Тольятти в прошлом году по просьбе Михаила Прохорова стал лидером самарского «Правого дела», отказавшись ради партийной работы от поста регионального министра. После смещения Прохорова с поста лидера Андреев покинул ряды правых, не желая оставаться в составе партии-симулякра. Соперник Андреева, поддержанный «Единой Россией», баллотировался в качестве независимого кандидата. При этом АвтоВАЗ занял нейтральную позицию по отношению к соперникам – его администрация не хотела ссориться с Андреевым, изначально имевшим серьезные шансы на победу. А кандидату, поддержанному «Единой России» (бывшему замначальника ГУВД по Самарской области Александру Шахову), не помог переход на его сторону бывших соперников, проигравших в первом туре – коммуниста, «эсера» и независимого кандидата.

Наконец, в центре внимания сейчас ситуация в Ярославле. По результатам выборов мэра 4 марта наибольшее число голосов - 40,25% - набрал депутат муниципалитета Ярославля, самовыдвиженец Евгений Урлашов. Кандидат, поддержанный региональной властью и Кремлем, депутат областной думы, бизнесмен, самовыдвиженец Яков Якушев с 27,12% - на втором месте. Якушев, как и его коллега на тольяттинских выборах, был вынужден баллотироваться как внепартийный кандидат, демонстрируя готовность к взаимодействию со всеми политическими силами. Его соперник Вячеслав Блатов от «Справедливой России», проигравший в первом туре, стал вице-мэром и поддержал кандидатуру Якушева, однако не смог убедить своих сторонников, которые во втором туре проголосовали за Урлашова. Таким образом, подтвердился тольяттинский пример - оппозиционные кандидаты, желающие пойти на соглашение с властью, не могут эффективно управлять своим электоратом. В то же время Урлашов в межтуровый период создал коалицию, в которую вошли «эсеры» во главе с депутатом Госдумы Анатолием Грешневиковым (не поддержавшие своего бывшего кандидата), коммунисты, «яблочники», «Демвыбор России» Владимира Милова. По утверждению губернатора Сергея Вахрукова, кампанию Урлашова поддерживал местный крупный бизнесмен Евгений Мухин, который в качестве депутата Законодательного собрания области входит во фракцию «Единая Россия» (сам Урлашов вышел из партии в прошлом году).

Второй тур выборов в Ярославле по своей значимости далеко вышел за пределы сугубо регионального события. В город приехали несколько сотен наблюдателей и журналистов из Москвы, результаты альтернативного подсчета голосов и сообщения о нарушениях транслировались в Интернете. Таким образом, успех Урлашова, политика регионального уровня, воспринимается как победа оппозиции в общероссийском масштабе.

Тем временем, «Единая Россия» утрачивает и свои позиции в местных представительных органах – а ведь, по сути, вся система политического контроля и рычаги влияния строились, исходя из доминирования партии власти в местных советах. Интересная ситуация сложилась в Москве после местных выборов 4 марта. Почти в двух десятках московских муниципалитетов начались проблемы с выбором председателя, рассказали «Газете.Ru» независимые муниципальные депутаты из разных районов Москвы. В тех районах, где у оппозиции по итогам выборов в местное самоуправление 4 марта одинаковое число мест с единороссами и их сторонниками (такова ситуация в Жулебино, Дорогомилово, Тропарево-Никулино, Черемушках и других районах) или хотя бы чуть больше трети мест, партии власти не удается провести своего председателя. Всего депутаты, выдвигавшиеся по спискам от «Справедливой России», КПРФ, «Яблока» или в качестве независимых самовыдвиженцев, получили на выборах около трети из полутора тысяч мест в муниципалитетах.

Вероятно, что сейчас складывается сразу три тенденции, которые будут влиять на политическую ситуацию на местном уровне власти. Первая тенденция – это кризис модели сити-менеджера, в которой изначально заложен конфликт как между самим менеджером и горсоветом, так и между менеджером и главой муниципального образования (избранного, как правило, горсоветом). Причем конфликты в такой модели, чаще всего, связаны с конкуренцией местных кланов, противоречиями между региональной властью и партией власти, внутри «ЕР», то есть внутри «политической вертикали», которая просто не способна работать как «вертикаль» на местном уровне. Вторая тенденция связана с изменением политической ситуации в стране. Ценность прямых выборов значительно выросла. Все чаще жители городов выступают с требования вернуть им право прямого избрания мэров, что в большей степени отвечает запросу на демократические перемены и улучшение связи между населением города и его руководством. Плюс к этому новые политические реформы – можно ожидать значительное увеличение числа политических партий, активизация в целом политической жизни, появление набора новых политиков, прежде всего, на региональном и местном уровнях.

Наконец, третья тенденция – это ослабление партии «Единая Россия», причём как в электоральном, так и административном смысле. Выдвижение «единороссов» в качестве самовыдвиженцев на местных выборах в марте этого года стало скорее нормой, чем исключением. На это накладывается внутрипартийная конкуренция, которая носит значительно более комплексный характер на местном уровне (тут приходится искать баланс интересов и федеральной власти (если это крупный город), и региональных властей, и местного истеблишмента). Поэтому «Единой России» придется продвигать своих представителей в органы местной власти в гораздо более конкурентной среде, а для оппозиции и местных независимых лидеров сейчас появляется больше шансов на успех.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати