23.04.2012 | Марина Войтенко

Бюджетная сбалансированность – бег с препятствиями

Высокие риски российской экономики, основанные на нефтегазовой зависимости бюджетной системы вкупе с неудовлетворительным инвестиционным климатом, в последние несколько месяцев стали, пожалуй, самым главным лейтмотивом в обсуждении перспектив социально-экономического развития страны. Острота проблемы постоянно подчеркивается с высоких трибун и самой РФ, и финансовых институтов глобального хозяйства.

На минувшей неделе Международный валютный фонд представил очередной доклад World Economic Outlook, повысив прогноз по росту глобальной экономики с 3,3% до 3,5 процента¹ . Одним из бенефициаров этого процесса, по мнению экспертов Фонда, должна быть Россия, где предполагается ускорение темпов с 3,3% (по предыдущей оценке) до 4,0%. Ожидания МВФ в отношении ВВП РФ оказались даже более оптимистичны, чем прогноз Минэкономразвития (3,4% в 2012 году и 3,8% в 2013-ом при средней цене барреля Urals в $115 и $97 соответственно). Впрочем, она много ниже требующегося для сокращения разрыва в развитии с развитыми странами уровня в 5,5-6%.

Между тем, в докладе Фонда подчеркивается, что «после спада в 2011 году мировая экономика постепенно вновь укрепляется. Тем не менее, риски новых спадов остаются повышенными», а достигнутый недавно прогресс «остается очень хрупким». Кроме того, «цены на биржевые товары едва ли будут и далее расти повышенными темпами, наблюдавшимися в прошедшее десятилетие, несмотря на краткосрочные всплески, связанные с геополитической напряженностью». Катализаторами сокращения спроса на сырье станут углубление рецессии в европейской экономике, замедление темпов роста в Китае. Типичный же цикл снижения цен на энергоносители и металлы на 40-50% длится два-три года и приводит к падению темпов роста реального ВВП на 0,5-1%, предупреждает МВФ² . Согласно же расчётам Минфина РФ, снижение цены на нефть на $10 за баррель приводит к сокращению доходов бюджета страны на 600 млрд. рублей, что сопоставимо с расходами на образование.

В такой ситуации вопрос сбалансированности бюджета РФ приобретает архиважное значение. Между тем, его динамика и показатели за последние десять лет свидетельствуют о росте зависимости всей бюджетной системы от внешней экономической конъюнктуры. Если в 2000 году нефтегазовая составляющая всех доходов была на уровне 24,7%, в 2004-ом – 30,2%, то 2011-ом – уже 49,6%. То есть, доходная часть бюджета страны практически наполовину формируется за счет конъюнктурных доходов, зависящих от внешнего спроса.

В 2006 году федеральный бюджет мог быть сведён без дефицита при цене на нефть $24,6 за баррель, то в 2011 году этот показатель составил $101 за баррель, а в 2012 году – $116 за баррель³ . Как отметил на расширенной коллегии Минфина 17 апреля его глава Антон Силуанов, «это свидетельствует о существенных рисках, которые возникли в результате реализации принятия дополнительных расходных обязательств, которые необходимо было принять в кризисный период».

Председатель правительства и вновь избранный президент Владимир Путин, выступая там же, подчеркнул: «Мы должны отдавать себе отчёт в том, что у нас сохраняется серьёзный ненефтегазовый дефицит». «Здесь также кроется значительный риск для балансировки бюджета», - отметил он.

Напомним, до середины 2000 годов этот показатель не превышал 3,5% ВВП, в 2009-ом он вырос практически до 13,7%. Потом он начал постепенно снижаться и в 2011-ом достиг 9,5%. Однако в текущем году Минфин ожидает его повышения до 10,6% ВВП. Только в январе-феврале, когда, согласно расчетам Economist Intelligence Unit, расходы федерального бюджета выросли на 45%, доходы от нефти и газа – на 47%, ненефтяной дефицит за их вычетом достиг 15,7% ВВП.

Однако Минфин ранее признавал, что видит безопасный уровень ненефтегазового дефицита в 4-5% ВВП. Этот же диапазон предусматривает в своих рекомендациях МВФ, призывая РФ начинать снижение показателя уже в 2012 году за счет сокращения субсидий и налоговых льгот и стремиться к доведению его до уровня в 4,7% ВВП к 2015 году. Тем не менее, расчеты главного финансового ведомства страны пока, в условиях, когда резкое сокращение расходов невозможно⁴ , не дают оснований для оптимизма. На сегодня самый оптимистичный прогноз – 8% к 2020 году. Однако и эта цель может быть достигнута только в результате принятия ряда принципиальных, зачастую непопулярных, особенно у политиков, сориентированных на популистские лозунги, решений.

Реализации задачи обеспечения устойчивости бюджетной системы должно способствовать закрепление бюджетных правил. Минфин предлагает осуществлять планирование расходов федерального бюджета из базовой, средней, цены на нефть, которая сложилась за последние 10 лет (Минэкономразвития пока ориентируется на трехлетний диапазон цен), и иметь в такой конструкции возможный дефицит бюджета в пределах до 1% ВВП. В случае, когда фактическая цена окажется выше базовой, дополнительные доходы будут направляться в Резервный фонд⁵ .

Вводить бюджетные правила в полном объеме предполагается с 2016 года, а до этого предусмотреть переходный адаптационный трехлетний период. Министерство предлагает ограничивать расходы федерального бюджета в 2013 году ценой нефти в $103 за баррель, в 2014 году - $98 за баррель и в 2015 году - $89 за баррель. Правительственные финансисты рассчитывают, что принятие и постепенное введение правил приведет к снижению расходов бюджета с 21,5% ВВП в 2012 году до 19% ВВП в 2016-ом, когда будет введена средняя скользящая цена на Urals (в $90 за баррель, согласно расчетам Минфина), и до 18,8% ВВП в 2020-ом.

В текущем году дорогая нефть может помочь РФ если не закончить его с профицитом, то существенно сократить планировавшийся дефицит (до 0,3% вместо предусмотренных ранее 1,5% ВВП) и увеличить прогнозный объем поступлений в Резервный фонд⁶ . При этом Антон Силуанов 22 апреля сообщил СМИ, что дополнительные нефтегазовые доходы бюджета, которые будут получены в этом году, не будут направляться на расходы. В интервью РИА «Новости» он подчеркнул: «Важно то, что мы ни копейки не собираемся потратить из нефтегазовых доходов. Все они пойдут либо в резервный фонд, либо на сокращение объемов внутренних заимствований. Это принципиально важно с тем, чтобы обеспечить сохранение тех позитивных макроэкономических достижений, которые у нас есть - это низкая инфляция, в первую очередь, и соответственно не раздувать наши расходные обязательства».

Такая позиция министра весьма убедительна, особенно, если учесть, что даже нынешние высокие цены на нефть не могут обеспечить устойчивости бюджетной системы в целом в силу неразрешенности серьезных структурных проблем – таких, как постоянный дисбаланс пенсионной системы.

По официальным оценкам, дефицит Пенсионного фонда в 2012 году составит 1,075 трлн. рублей. Экспертные ожидания несколько выше. Диапазон их довольно широк, но озвучиваются даже суммы до 14% от общих расходов федерального бюджета (около 1,7 трлн. рублей). В силу этого, как свидетельствуют результаты анализа Минэкономразвития, несмотря на поставленную Владимиром Путиным перед правительством задачу сбалансировать госказну к 2015 году, выйти на бездефицитный бюджет к этому сроку не удастся. Речь идет не о федеральном бюджете, а о системе публичных госфинансов в целом.

Замглавы ведомства Андрей Клепач 19 апреля очень четко охарактеризовал ситуацию: «Дефицит пенсионной системы и соцстраха вдвое больше, чем в целом. Если бы мы вышли к бездефицитной пенсионной системе, имели бы профицит». Сценарные же условия до 2030 года, обнародованные МЭР неделей ранее в качестве основного инновационного варианта развития экономики, предусматривают, что бюджет может быть дефицитным до 2030 года.

Масштаб бюджетного дисбаланса – это, прежде всего, вопрос темпов роста экономики и, как следствие, растущей налоговой базы. Согласно расчетам Минэкономразвития, прирост 1% ВВП означает более чем 600 млрд. рублей внутреннего продукта и 200 млрд. рублей дохода (0,2% ВВП). Так что снижение ставки страховых взносов (до 28% в версии МЭР и до 30% - Минфина⁷ ) – это по сути и решение одной из задач по улучшению делового климата.

В значительной мере компенсировать выпадающие фискальные поступления должно повышение НДПИ на газ⁸ . Согласно расчетам Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, эта мера в 2013 году увеличит доходы бюджета на 0,8% ВВП, а дополнительное изъятие ренты в металлургическом комплексе – еще 0,5% ВВП, что в сумме совпадает с оценкой «потерь» системы социального страхования (1,3% ВВП) от снижения ставки взносов. Однако это вряд ли поможет решить проблему недофинансирования региональных бюджетных систем.

В первом квартале, по данным ФНС, сумма поступлений в консолидированный бюджет на 85% сложилась за счет четырех основных налогов. Это федеральные НДС (465 млрд. рублей) и НДПИ (613 млрд. рублей – рост на 39% год к году) и региональные налог на доходы физических лиц (458 млрд. рублей) и налог на прибыль (569 млрд. рублей). В целом же доходы федерального бюджета увеличились на 22% к сопоставимому периоду 2011 года, а бюджетов субъектов РФ только на 8%. Причем в выигрыше остались те, где больших рабочих мест, тогда как обязательства по содержанию и развитию инфраструктуры и социальной сферы ни у кого не сокращаются.

В ходе заседания расширенной коллегии Минфина премьер-министр дал поручение ведомству продумать возможный вариант переноса доходов от НДФЛ с места работы граждан к месту их проживания. Задача эта не из тривиальных.

Дискуссии о реформе подоходного налога ведутся в России с 90-х годов прошлого века. Но никаких подвижек так и не произошло. Помимо усложнения администрирования налога остаются вопросы увеличения «бюрократической» нагрузки на бизнес, определения субъекта и меры его ответственности за перевод средств не по назначению и/или недоплату/переплату и т.п.

Перераспределение же поступлений НДФЛ между регионами силами налоговой службы повлечет за собой дополнительные расходы бюджета и никогда всерьез не обсуждалось. Кроме того, этот путь потребует дополнительного контроля со стороны Счетной палаты, переформатирования электронных баз и, скорее всего, внесения изменений в действующее законодательство, затрагивающих такие принципиальные его положения, как, например, право на свободное передвижение граждан и статус налогового резидента.

Применить же зарубежный опыт и переложить обязанность по уплате НДФЛ на самого работника в России в ближайшие десятилетия вряд ли получится – все еще слишком невысок уровень и ответственности самих граждан и их доверия государству. В результате можно получить «два в одном» - финансовый хаос в сочетании усилением административно-силового (и налогового, и прокурорского) давления.

Понятно, что в уплате НДФЛ по месту регистрации заинтересовано, прежде всего, Подмосковье, большинство населения которого работает в столице, и Ленинградская область, у части жителей которой место «службы» Санкт-Петербург. Однако в этом случае серьезные проблемы появятся у ресурсодобывающих регионов где большинство сотрудников компаний работают вахтовым методом. Потери их бюджетов могут оказаться невосполнимыми – бенефициаром фискальных платежей крупных сырьевых компаний все еще остается федеральный бюджет.

В то же время, значительному увеличению поступлений в местные бюджеты могло бы способствовать полномасштабное введение налога на недвижимость. Но перипетии выстраивания его алгоритма продолжаются уже восемь лет⁹ . Концептуальные разработки взяли старт еще в 2004 году. Сроки же «запуска» неоднократно переносились с 2008 года на 2010-й, затем на 2011-й, потом на 2013 год, а теперь конкретика и вовсе оказалась «за скобками» планируемого налогового маневра. При этом вопросы к самим разработчикам растут в геометрической прогрессии. Но уже давно понятно, что для полноценной реализации «проекта» придется решать проблему укрепления и защиты самого института частной собственности граждан. Впрочем, этот вопрос не менее актуален и для бизнеса.

В соответствии с поручением премьер-министра и вновь избранного президента Владимир Путина, завершить разработку долгосрочной бюджетной стратегии необходимо в ближайшие три месяца. Делать это (в том числе в процессе профессиональных консультаций с экспертным сообществом) придется по широкому кругу проблем – от определения уровня, за пределом которого средства суверенных фондов могут быть направлены в экономику¹⁰ , смены приоритетов расходов до перераспределения налоговых доходов. Но уже сейчас понятно, что даже в среднесрочной перспективе без адекватных структурных реформ, сглаживающих в наиболее расходных секторах потребность во вливаниях из бюджета, обеспечить его устойчивость и сбалансированность, а, значит, и поступательного качественного социально-экономического развития не удастся.

---

1. В МВФ считают, что «в странах с развитой экономикой, вероятнее всего, будет наблюдаться медленный процесс восстановления, тогда как в большинстве развивающихся государств он будет более энергичным». При этом предполагается, что темпы роста ВВП в странах зоны евро упадут в текущем году на 0,3% (год назад они составляли 1,4%). Правда, в целом по Европе перспективы значительно лучше. В 2012 году континентальный ВВП вырастет на 0,2%, в 2013-ом - на 1,4%. Однако это все равно существенно ниже прошлогодних 2%.
2. По данным МВФ, во время нефтяного бума в 2000-х годах средние темпы роста стран, экспортирующих нефть, составляли 4,6%, а во время энергетического кризиса в 1970-х годов – 5,6%. В 1980-1990-х годах, когда цены на нефть были невысоки, экономика этих стран росла лишь по 2,5% ежегодно. Краткосрочных же падений и взлетов на сырьевых рынках в период с 1957 по 2011 год было 300 случаев – это касается не только рынка нефти, но и других 46 наименований товаров. При этом, несмотря на учет печального опыта ошибок 1970-х годов и проведение контрциклической политики, избежать «привыкания» к высоким ценам на сырье странам экспортерам не удалось. И свидетельство тому – события 2008 года.
3. В I квартале-2012 средняя цена российской нефти Urals, по данным Минфина, составила $117,2 за баррель. При этом по итогам первых трех месяцев года зафиксирован дефицит бюджета в размере 0,9% ВВП (121 млрд. рублей). Поэтому неудивительно, что экспертные оценки уровня котировок черного золота, при которых бюджет может быть сбалансирован, более пессимистичны, чем официальные. Так, директор департамента стратегического анализа ФБК Игорь Николаев считает, что сегодня он может быть дефицитен даже при цене на нефть $120 за баррель.
4. C 2008 года только российский оборонный бюджет вырос на 16%. До 2014 года увеличение расходов на оборону может достигнуть 53%. Средства (23 трлн. рублей до 2020 года) должны пойти на исследования и разработки, закупку новой техники и увеличение зарплат военнослужащим. По подсчетам Международного института изучения проблем мира в Стокгольме (SIPRI) уже в 2011 году Россия впервые за 18 лет обогнала по размерам оборонного бюджета Великобританию и Францию, уступив только Китаю и недосягаемому лидеру США. Стоит отметить, что Китай с 2002 года увеличил расходы на оборону на 170%, а с 1995 года - более чем на 500%. Цифры, конечно, впечатляющие. Однако ситуация здесь сильно отличается от российской. Военные расходы в Поднебесной растут параллельно с ее экономикой (ежегодный прирост ВВП в среднем за десять лет более 9% в год): уже несколько лет подряд они остаются на уровне не более 2% ВВП.
5. По итогам 2011 года Резервный фонд увеличился на 1,1 трлн. рублей и составил 3,4% ВВП. Таким образом, в прошлом году практически начался возврат к соблюдению бюджетных правил.
6. На первое апреля объем поступлений в Резервный фонд составил 1,827 трлн. рублей ($62,28 млрд.).
7. На 2012-2013 годы ставка страховых взносов установлена на уровне 30% плюс 10% на зарплаты свыше 512 тыс. рублей в год. С 2014 года, согласно уже принятым законам, она должна вернуться к значению 34%. Минфин предлагает сохранить ставку в размере 30% и на период после 2013 года. Минэкономики, напомним, настаивает на ее снижении до 28%.
8. Напомним, согласно официальным расчетам, повышение НДПИ на газ в 2012-2014 году должно дать бюджету дополнительно 500 млрд. рублей. Теперь Минфин предлагает индексировать этот налог дважды в год – в январе и июле. Ожидается, что при такой системе в 2013-2014 годах госказна получит еще около 200 млрд. рублей. «Двойную» индексацию НДПИ планируется проводить ежегодно до тех пор, пока не будет осуществлен переход на равнодоходность внутренних и экспортных цен.
9. Подробный комментарий к введению налога на недвижимость см. в статье «Нить Ариадны или сколько веревочке не виться» на сайте ЦПТ http://www.politcom.ru/11337.html
10. Например, Минфин предлагает зафиксировать планку в 7% ВВП, а все, что сверх того инвестировать в инфраструктурные проекты. Авторы же «Стратегии-2020» - увеличить расходы на образование и здравоохранение.

Версия для печати