10.05.2012 | Марина Войтенко

Философия налогового маневра

2 мая Правительство РФ одобрило «Основные направления налоговой политики на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов. Разработанный Минфином документ не является нормативным правовым актом, а представляет собой основание для подготовки федеральными органами исполнительной власти изменений в законодательство о налогах и сборах, соответствующих предусмотренным в нем положениям, и внесения их в правительство. Такой порядок должен способствовать увеличению прозрачности и прогнозируемости налоговой политики государства, предсказуемости действий государственных органов в фискальной сфере. Это исключительно важно инвесторам для выработки ими собственных стратегий при стабильности и определенности условий ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации.

В ближайшие три года приоритеты Правительства Российской Федерации в области налоговой политики остаются такими же, как и ранее – создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Основными целями налоговой политики заявлены поддержка инвестиций и стимулирование инновационной деятельности. При этом в документе подчеркивается необходимость сохранить неизменность налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень с учетом требований сбалансированности бюджетной системы.

Напомним, прохождение налоговой реформы в современной России должно было проходить в три этапа. На первом – с 2001 по 2003 год происходило становление ныне действующей налоговой системы. В 2004-2008 годах постепенно снижалась общая налоговая нагрузка, и вводились отдельные меры, способствующие повышению инвестиционной активности. Предполагалось, что с 2009 года начнется выстраивание стимулирующей налоговой системы. Но глобальный финансовый кризис внес свои коррективы, и ее фискальная ориентация закрепилась.

Тем не менее, от намерений по расширению стимулирующего воздействия налоговой системы на экономику правительство не отказывается. В основных направлениях запланировано внесение изменений в законодательство о налогах и сборах, направленных на поддержку инвестиций и развитие человеческого капитала, совершенствование налогообложения при операциях с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок, а также иных финансовых операциях, создание специальных налоговых режимов для малого бизнеса, развитие согласительных процедур в налоговых отношениях (в частности, предлагается ввести обязательное досудебное рассмотрение налоговых споров).

Содержанием налоговой политики в среднесрочной перспективе должен стать определенный «налоговый маневр», который, по замыслу разработчиков основных направлений, будет заключаться в снижении налоговой нагрузки на труд и капитал и ее повышении на потребление, включая дорогую недвижимость, на рентные доходы, возникающие при добыче природных ресурсов, а также в переходе к новой системе налогообложения недвижимого имущества.

Минфин предлагает исчислять налог на недвижимость физических лиц от приближенной к рыночной кадастровой стоимости, а не от более низкой инвентаризационной, которую определяет БТИ, по ставке от 0,05% до 0,3%¹ . Самый высокий уровень ставки придется на дорогое жилье и вводится в рамках налога на престижное потребление. При этом речи о едином объекте недвижимости, включающем земельный участок и расположенные на нем здания и сооружения, пока нет. Однако для владельцев жилья будут предусмотрены стандартные и социальные налоговые вычеты, ставки и размеры которых предстоит установить только после завершения массовой оценки принадлежащей гражданам недвижимости.

С 2015 года должны ускориться темпы роста акцизов на алкоголь и табак. Так, ставка акциза на алкогольную продукцию с долей этилового спирта до 9% составит 500 рублей за литр безводного этилового спирта, с долей спирта выше 9% – 600 рублей, на пиво – 20 рублей за литр. Акциз на сигареты и папиросы в 2015 году составит 960 рублей за 1000 штук плюс 9% расчетной стоимости, рассчитываемой из максимальной розничной цены, но не менее 1250 рублей за 1000 штук.

Одобрило правительство и увеличение ставок налога на добычу полезных ископаемых для производителей природного газа. В первом полугодии 2013 года для «Газпрома» ставка НДПИ составит 582 рубля за 1000 куб. метров, во втором – 679 рублей, в 2014-ом – 717 и 859 рублей соответственно, в 2015-ом – 886 и 1062 рублей. Для независимых производителей в будущем году ставка в первом полугодии составит 265 рублей, во втором полугодии – 445 рублей, в 2014-ом - 456 и 726 рублей соответственно, в 2015-ом – 726 и 1049 рублей. При этом Минфин предлагает довести ставку для независимых производителей газа в 2015 году до 97–99% ставки для «Газпрома», что будет возможно в частности за счет ежегодной индексации тарифов на газ с 1 июля приблизительно на 15%, отмены льгот по транспортной инфраструктуре, увеличения тарифов на прокачку газа в зависимости от инфляции.

Подвигнуть российские компании к инвестициям в модернизацию должно обнуление налога на новое оборудование. Согласно расчетам Минфина, уже в 2013 году бизнес сэкономит 50 млрд. рублей, в 2014-ом – 100 млрд., в 2015-ом – 150 млрд. Отчасти потери региональных бюджетов, в которые поступают имущественные налоги, будут компенсированы за счет введения налога с линейной инфраструктуры естественных монополий² .

Неотъемлемой частью маневра в целях повышения доходного потенциала налоговой системы призвана стать оптимизация существующего набора льгот и освобождений от налогообложения. Заметим, что полномасштабный и регулярный мониторинг эффективности действующих льгот (числом около 200) пока лишь переживает пору своего становления. В ближайшие годы предстоит продолжить работу по систематизации всех видов налоговых преференций, достоверной оценке их объемов, выявлению основных проблем администрирования, и, пожалуй, самому важному – определению уровней востребованности бизнесом и населением с точки зрения достижения осязаемых результатов в модернизации производств, стимулировании инвестиций, внедрении инноваций, развитии человеческого капитала, создании новых качественных рабочих мест и решении социальных проблем отдельных категорий граждан.

Напомним, что оценки общих объемов стимулирующих льгот заметно разнятся. Эксперты предпочитают в основном оперировать цифрами от 1,2-1,5 трлн. рублей в год. Минфин более сдержан, но при этом постоянно подчеркивает неполноту сведений. Так, в самих «Основных направлениях ...» приведены данные по главным факторам налоговых расходов бюджетов, направленных по итогам 2010 года на стимулирование экономического развития – всего 618,2 млрд. рублей³ . Как видим, даже с учетом высокой вероятности значительного занижения (здесь, как минимум, не учтены льготы по страховым взносам в систему обязательного социального обеспечения⁴ ) сумма – вполне достойная повышенного внимания к анализу результатов, полученных с «ее участием».

В последние годы РФ проводит последовательные действия в русле усилий стран G 20 и OECD, направленных на борьбу с корпоративными и индивидуальными практиками концентрации доходов в низконалоговых юрисдикциях (оффшорах), законодательство которых не предусматривает норм по раскрытию информации о налогоплательщиках⁵ . Вместе с тем, в ближайшие годы предусматриваются и другие меры, положительно зарекомендовавшие себя в накопленном международном опыте. Одна из них – применение института налогообложения нераспределенной прибыли иностранных контролируемых компаний, который заключается в том, что такой доход при расчете налога на прибыль организаций может рассматриваться как результат деятельности материнской компании. Выводить средства в оффшоры при этом становится экономически невыгодно.

Чтобы этот институт заработал на деле, предстоит, однако, еще немало сделать: законодательно определить статус иностранной контролируемой компании, установить для российских организации обязанность указывать в налоговых декларациях все свои иностранные аффилированные лица, скорректировать содержание многих уже действующих (или заключить новые) двусторонних и многосторонних договоров об обмене информацией по налоговым вопросам, ввести в правовое поле понятия фактического получателя дохода и налогового резидентства организаций и т.п. Эффект от таких новаций, как показывают предварительные расчеты, может составлять сотни миллиардов рублей.

Цель налогового маневра (см. выше) – обеспечение сбалансированности бюджета при сохранении неизменности налоговой нагрузки там, где ее достигнутый уровень оптимален (или близок к этому). При этом Минфин предлагает учитывать два обстоятельства. Во-первых, для России, как и многих других стран, налоговые доходы которых существенным образом зависят от внешнеторговой ценовой конъюнктуры, необходимо разделять конъюнктурную и структурную составляющие фискального бремени. В последнем случае – это тот уровень, который складывается при средней многолетней внешнеэкономической конъюнктуре и отражает природу и структуру экономического роста, а также такие фундаментальные факторы как изменения налогового законодательства и налоговых ставок.

Эти особенности вызывают немало вопросов к корректности международных сопоставлений (взять ту же необходимость сберегать конъюнктурные фискальные доходы в суверенных фондах), когда колебания доли налогов в ВВП могут быть не связаны с изменениями условий формирования доходной части бюджетов. Тем не менее, некоторое общее представление об уровне налоговой нагрузки в РФ дает динамика величины фискальных доходов бюджета расширенного правительства (рассчитывается как сумма всех налогов, сборов, таможенных пошлин, взносов на обязательное государственное социальное страхование и прочих платежей, имеющих квазианалоговый характер) – с 2005 года по 2011 год их доля в ВВП страны снизилась с 36,5% до 35,6%⁶ .

Тем не менее, это никак не повод к благодушию, а, напротив, руководство к действию в связи со второй особенностью сложившейся налоговой системы, когда ее эффективность оптимальнее всего исчислять по влиянию, оказываемому ее устройством на инвестиционные решения либо в экономике в целом, либо в какой-то конкретной отрасли. В итоге получается, что в конечном счете мерой фискальной нагрузки оказывается цена капитала для инвестора, когда его выгода от текущей доходности проектов и оборачиваемости финансовых ресурсов перекрывают «неудобства» от абсолютной суммы уплачиваемых налогов в конкретный момент времени.

Для России это, безусловно, революция в налоговой философии. Но, как и всякому теоретическому концепту, ей еще только предстоит стать движущей силой предпринимательской активности. Причем сам по себе налоговый маневр вовсе не обречен на успех без соразмерного продвижения на других направлениях перезагрузки российской регулятивной среды. Тем важнее заложенная в идеологию «Основных направлений …» жесткая взаимоувязка современного понимания эффективности налоговой системы и действий по радикальному улучшению инвестиционного климата.

---

1. Сейчас налог на имущество граждан в 0,1-2% берется с более низкой инвентаризационной стоимости.
2. При этом в течение семи лет будет установлена пониженная предельная налоговая ставка, чтобы рост расходов, связанный с отменой льгот, не был резким. Так, с 2013 года налог на имущество для естественных монополий составит 0,4%, в 2014 году – 0,7%, в 2015 году – 1%, в 2016 году – 1,3%, в 2017 году – 1,6%, в 2018 году – 1,9%, с 2019 года – 2,2%.
3. Из этой суммы 354 млрд. рублей составляют льготы, призванные стимулировать инвестиции (в том числе 127 млрд. рублей – различные формы применения ускоренной амортизации, 176 млрд. рублей – налоговые каникулы для добычных компаний в отношении новых месторождений, 51 млрд. рублей – региональные преференции по налогу на прибыль). Еще 258 млрд. рублей приходится на долю целевых льгот, направленных на развитие отдельных отраслей. Речь идет, прежде всего, о пониженных ставках налога на имущество для так называемых линейных объектов (желдорпути общего пользования, магистральные трубопроводы, ЛЭП и т.п.), в результате чего бюджет недополучает 134 млрд. рулей. Еще 103 млрд. насчитывают разного рода освобождения от НДС при оказании медицинских и образовательных услуг, а также организации пассажирских перевозок. Наконец, 15 млрд. рублей – это «цена» нулевой ставки по налогу на прибыль для сельхозпроизводителей. На этом фоне обращает на себя внимание довольно малый объем применяемых льгот, связанных с инновационной деятельностью – всего 12,2 млрд. рублей (в том числе 11,7 млрд. – освобождения от НДС). По мнению экспертов, это обусловлено, прежде всего, нерешенностью ряда вопросов налоговых идентификаций для инновационных и высокотехнологичных компаний.
4. Задача на перспективу, установленная «Основными направлениями …», состоит в постепенном выходе отдельных категорий плательщиков из льготного обложения страховыми взносами на общеустановленный тариф. Необходимые меры господдержки в этом случае не должны затрагивать финансовых основ обязательного социального обеспечения.
5. Так, сделки с оффшорными юрисдикциями подлежат обязательному контролю с точки зрения трансфертного ценообразования, в отношении их резидентов не применяется пониженная ставка налогообложения дивидендов при стратегическом владении, принято принципиальное решение о необходимости заключения рекомендуемых ОЭСР межправительственных соглашений об обмене информацией с такими юрисдикциями и т.п.
6. В ходе этого процесса с 6,17% ВВП до 4,18% ВВП снизилась доля налога на прибыль, с 6,81% до 5,98% «вклад» НДС, с 4,21% до 3,76% - НДПИ. Удельные веса других налогов и платежей, напротив, выросли: с 3,27% до 3,67% ВВП – НДФЛ, с 1,17% до 1,20% - акцизы, с 7,59% до 8,38% - таможенные пошлины, с 5,45% до 6,49% - ЕСН и заменившие его страховые взносы, с 1,77% до 1,96% - налоги на совокупный доход, налоги на имущество, платежи за пользование природными ресурсами (за исключением НДПИ), госпошлины.За период 2005-2011 годов произошло перераспределение долей между доходами и платежами, связанными с обложением нефти и нефтепродуктов и не зависящие от этого. Доля первых возросла с 9,23% ВВП до 10,09% ВВП, доля вторых уменьшилась с 27,21% ВВП до 25,51% ВВП.

Версия для печати