28.05.2012 | Татьяна Становая

Кабинетное правительство Медведева

21 мая президент России Владимир Путин, наконец, объявил новый состав правительства РФ. Он обновился практически на две трети, что, однако, не вызвало большого оптимизма у наблюдателей, которые назвали новый кабинет «правительством заместителей». Старые же министры в своем большинстве были приглашены на должности помощников и советников президента в Кремль, что сразу дало повод говорить об альтернативном правительстве. Тем не менее, рынок на новые назначения отреагировал позитивно.

Новое правительство наблюдатели ждали значительно дольше, чем было обещано: по слухам, о первых назначениях планировалось объявить еще 8-9 мая. Однако, вероятно, согласования затянулись, и многие решения принимались в последние дни, а не до вступления в должность Владимира Путина, как говорилось ранее. Новая структура управления, созданная немного в спешке, кажется гораздо более громоздкой и неповоротливой, чем ранее. Новое правительство, равно как и система отношений «Кремль-правительство» оказываются в некоторой степени уникальными для современной России. Можно выделить три ключевых характеристики, качества, которые делают нынешнюю систему управления особенной.

Во-первых, это наличие хотя и более слабого, чем Путин, но все же политического премьер-министра, отличающегося от «технических» премьеров периода второго путинского президентства Михаила Фрадкова и Виктора Зубкова. После сентябрьского съезда партии «Единая Россия», когда стало известно о возвращении Путина на высший государственный пост, Медведев был фактически списан как относительно автономный политик, способный время от времени вступать в дискуссии с Путиным и имеющий хоть какие-то амбиции. Очевидно, внутри власти велась активная антимедведевская игра, которая оказалась частично успешной: репутация и авторитет нового премьера был сильно ослаблен. Но это не означает конец Медведева как политика – он получил свою квоту в правительстве и возглавил «Единую Россию».

Политическими назначенцами для Медведева стали две ключевые фигуры: это вице-премьеры Аркадий Дворкович и Владислав Сурков. Первый получил значительные полномочия: он будет курировать весь реальный сектор, включая ТЭК. Второй стал одновременно и главой аппарата правительства, к чему, по слухам, неоднозначно относился Путин. Суркову также удалось добиться прихода в правительство близких к себе людей: это министр регионального развития (бывший полпред президента в ЦФО) Олег Говорун, министр культуры Владимир Мединский (самое скандальное назначение). Среди членов правительства, в той или иной степени близких к Суркову, называют также министра образования (экс-ректора Национального исследовательского технологического института «МИСиС») Дмитрия Ливанова и самого молодого нового назначенца, министра массовых коммуникаций и связи Николая Никифорова.

Политический статус премьера подкрепляется его партийным членством и крепкими позициями внутри кабинета «политтехнологов». Сурков как глава аппарата будет неизбежно курировать отношения правительства с парламентом и партией власти, Говорун, по данным «Коммерсанта», будет присматривать за региональными избирательными кампаниями. И хотя анонимные кремлевские источники утверждают, что сфера отношений с «Единой Россией» и управление внутренней политикой останется исключительной прерогативой администрации президента в целом и Вячеслава Володина в частности, политический блок в правительстве формируется по факту. Равно как и заведомо создается потенциальная конкуренция между Сурковым и Володиным, несмотря на попытки развести сферы влияния между ними.

Что же касается Дворковича, то он становится «правой рукой» Медведева в правительстве, неформальным вторым «первым вице-премьером» среди простых замов и одним из главных центров влияния внутри исполнительной власти. Именно он, вероятнее всего, будет курировать все ключевые программные документы, касающиеся государственной экономической политики.

В-вторых, впервые в России, при политическом премьере складывается преимущественно техническое правительство, что изначально ослабляет позиции премьера. Медведеву практически не удалось добиться прихода своих людей на ключевые министерские посты, хотя сохранил свое кресло министр юстиции Александр Коновалов. Противоречивое место занял заметно сблизившийся в последнее время с бывшим президентом Михаил Абызов: ему прочили пост вице-премьера и министра энергетики, однако он стал главой нового министерства по связям с «открытым правительством», по сути, экспертным сообществом. Эта должность может стать как чисто номинальной, так и трамплином для появления нечто гораздо большего: например, центра выработки стратегических программ развития.

Четыре из семи заместителей Медведева достались новому главе правительства в «наследство» от Путина. Особую роль сохранит Игорь Шувалов, который, вероятно, как и прежде, будет посредником между Кремлем и кабинетом министров. Сохранили свои посты вице-премьер по ВПК Дмитрий Рогозин (в то же время Анатолий Сердюков остался министром обороны), Дмитрий Козак и полпред президента в Северокавказском федеральном округе Александр Хлопонин. Новым социальным вице-премьером стала экс-глава социального блока в правительстве Москвы Ольга Голодец. По одной из версий, ее рекомендовал президенту и премьеру Хлопонин, а, по данным «Ведомостей», глава ОНЕКСИМ-групп, бывший лидер «Правого дела» Михаил Прохоров. Действительно, Голодец в прошлом была сотрудницей и Хлопонина, и Прохорова. С 1999 года по 2008 год (кроме 2001 года) она проработала в компании «Норильский никель», сначала в должности начальника управления социальной политики и персонала, а с декабря 2001 года по июль 2008 года - в должности заместителя генерального директора по персоналу и социальной политике. В 2001 году Голодец была заместителем губернатора Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа по социальным вопросам. До декабря 2010 года занимала пост председателя Совета директоров Страховой Компании «Согласие» и президента Общероссийского межотраслевого объединения работодателей – производителей никеля и драгоценных металлов, затем перешла на работу к Сергею Собянину.

Технический характер правительства складывается на основании того, что большинство министров – фигуры неполитические, ранее занимавшие посты заместителей министров. Иными словами, вице-премьеры не смогли расставить на ключевые посты во вверенные им сферы «свои» фигуры или хотя бы идеологически близких министров. Например, министром промышленности останется Денис Мантуров – человек главы госкорпорации «Ростехнологии» Сергея Чемезова, имеющего длительные конфликтные отношения с Медведевым и Дворковичем. Министром экономического развития назначен бывший глава департамента экономики и финансов аппарата правительства Андрей Белоусов, имеющий репутацию дирижиста – сторонника активной роли государства в экономике.

С министром природных ресурсов ситуация для Дворковича также непростая - главой ведомства назначен бывший заместитель прежнего министра Юрия Трутнева Сергей Донской, поработавший на средних позициях в министерстве, затем немного в «ЛУКойле», «Зарубежнефти» (под началом нынешнего главы «Транснефти» Николая Токарева, близкого к Сечину) и вернувшийся на госслужбу в 2005 году, дойдя до уровня второго человека в ведомстве. Публично Донской отличается более либеральными взглядами, например, настаивая на обеспечении доступа частных нефтяных компаний к российскому шельфу (Сечин выступал против этого, равно как и против подготовленного в Минприроды закона о недрах). Однако Донской в 2011 году возглавил созданную по инициативе Сечина «Росгеологию» - в процессе подготовки и реализации этого решения будущий министр принимал самое активное участие, активно взаимодействуя с Сечиным. Людьми Сечина также считаются глава Роснедр Александр Попов и замминистра энергетики Андрей Шишкин. На подконтрольное ранее Сечину министерство энергетики пришел замминистра финансов Александр Новак (свою карьеру он начал в Норильском гордо-добывающем комбинате).

Ни одна из сфер госуправления не отдана полностью под контроль Медведеву и его людям. Например, Дворкович, который курирует ТЭК, будет вынужден считаться с переводом своего предшественника Игоря Сечина на «Роснефть». Министр регионального развития Олег Говорун, который получит 8 замов по числу федеральных округов, будет вынужден считаться с наличием в правительстве ответственных за Северный Кавказ (Хлопонин) и Восточную Сибирь (Ишаев). Последний также может иметь потенциальный конфликт с министром энергетики, так как ядром программ по развитию дальневосточного региона будет именно энергетика.

Наконец, третья особенность нынешнего правительства – это беспрецедентно укрепленный кадрово состав администрации президента, которую уже называют «альтернативным кабинетом министров». Еще никогда бывшие министры в таком масштабе не переходили на работу в Кремль. В СМИ появилось две ключевые версии такого решения Путина. Первое построено на гипотезе о недоверии Путина к новому премьеру и стремлении создать в Кремле собственный центр выработки и принятия решений. В таком случае правительство превратилось бы в технический орган, одобряющий решения, исходящие «сверху».

Вторая версия связана с излюбленным принципом Путина: «своих не бросаем». Президент старается всегда найти достойное место для тех, с кем тесно работал долгое время и кто разделял с ним решение весьма непростых задач. В действительности, частично верны обе версии: Путин намерен лично заниматься стратегическими вопросами социально-экономического развития в стране, и для этого он просто сохранил прежнюю команду вокруг себя. Кроме того, он занимается и «разруливанием» конкретных значимых вопросов (например, по разрешению противоречий между Минобороны и Объединенной судостроительной корпорацией по поводу стоимости атомных подводных лодок проекта 955 «Борей»). Но это вовсе не означает, что правительству Медведева совершенно не дадут работать.

Например, помощником Путина по экономике стала бывший министр экономического развития Эльвира Набиуллина, которая идеологически хорошо совместима и с Шуваловым, и с Дворковичем. Другие помощники – Татьяна Голикова и Александр Фурсенко – получили в свое ведение весьма узкие сферы деятельности: социально-экономическое развитие Южной Осетии, Абхазии и раздача научных грантов соответственно. Юрий Трутнев будет отвечать за Госсовет, Юрий Ушаков – за международные отношения. В то же время потенциально конфликтными можно назвать предварительно три связки: это Ушаков – Лавров, Набиуллина – Белоусов и Щеголев (помощник президента по IT) - Никифоров.

Первые же дни работы правительства показали, что предпринимается попытка выстроить не два альтернативных центра принятия решения, а один, но с участием обеих сторон. В ключевых совещаниях правительства будут принимать участие «профильные» сотрудники администрации президента. Источник «Коммерсанта» в Кремле подтвердил это, заявив, что подобный «формат устраивает все стороны — он много более вероятен, чем воссоздание «правительства бывших министров» в Кремле, где у бывших министров фактически нет приемлемого формата для совещаний такого рода, как в правительстве».

Если в правительстве есть лишь «путинская» (хотя и немалая) квота, то администрация президента подобрана Путиным. Главой протокола стал Владимир Островенко (он был директором департамент протокола в правительстве Путина), начальником Референтуры - Дмитрий Калимулин (писал тексты для Путина в правительстве). Ушедшие с этих постов Марина Ентальцева и Ева Василевская перешли вслед за Натальей Тимаковой в правительство (пресс-службу). У главы администрации президента Сергея Иванова теперь два первых зама (Вячеслав Володин и Алексей Громов) и два простых (бывший глава аппарата правительства Антон Вайно и бывший замминистра внутренних дел Евгений Школов). Примечательно, что на посту главы Контрольного управления АП остался человек Медведева Константин Чуйченко (отметим, что в 2008 году в кабинете министров Путина был единственный протеже Медведева – Александр Коновалов).

Институционально и кадрово на сегодня между Кремлем и правительством действительно закладывается потенциальный конфликт, возникновение и развитие которого во много будет зависеть только от одного фактора – персональных отношений Владимира Путина и Дмитрия Медведева. Задумка сложившегося построения власти понятна: администрация президента будет заниматься стратегическими вопросами, а кабинет министров – реформами и оперативным управлением. Однако складывающийся баланс выглядит очень зыбким и подверженным многочисленным политическим рискам, не говоря уже о риске ухудшения мировой экономической конъюнктуры, что только обострит противоречия внутри власти. В любом случае приоритетное право окончательного принятия решений сохраняется за Путиным, и все нынешние назначения являются обратимыми, включая и назначение Медведева главой правительства.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати