02.07.2012 | Марина Войтенко

Точки и многоточия Бюджетного послания

Важнейший документ, определяющий стратегические ориентиры государственной бюджетной политики в этом году несколько подзадержался, вмешались выборы, формирование нового правительства и т.п. Тем не менее, и 28 июня – вполне приемлемая дата для того, чтобы кабинету министров успеть внести необходимые коррективы в конструкцию бюджета-2013 и параметры трехлетнего финплана до конца 2015 года. После пакета указов от 7 мая президентское Бюджетное послание по сути дела первое содержательное обозначение технологий госуправления в финансовой сфере, на которые Владимир Путин намерен опираться, по меньшей мере, всю первую половину срока своих полномочий.

Достигнутые результаты определены достаточно скупо. Главное в том, что к началу 2012 года экономика полностью восстановилась после кризиса. Существенную роль в этом сыграли целенаправленные и осмотрительные действия в бюджетной политике. Однако гораздо важнее нерешенные проблемы: сохранение значительного ненефтегазового дефицита (по некоторым экспертным оценкам до 12,5% ВВП); неоптимальная для стимулирования экономического развития структура бюджетных расходов; низкий уровень обоснования новых расходных обязательств; несоразмерность социально-экономического эффекта объему затраченных на те или иные цели средств; разбалансированность и неотлаженность межбюджетных отношений; неясность в немалой степени бюджетной политики для общества; продолжение практики постоянных фрагментарных изменений налогового законодательства.

Алгоритмы решений прописаны через цели, которых необходимо добиться в 2013-2015 годах. При этом при формулировании конкретных задач правительству по ряду вопросов поставлены точки над «i» в многочисленных дискуссиях. По другим же, и их немало, оставлены многоточия, как свидетельство продолжения напряженной интеллектуально-финансовой жизни. Впрочем. грань между «знаками препинания» весьма подвижна и они еще не раз могут впечатлить наблюдателей своими взаимопревращениями.

Тем не менее, первая ясно очерченная точка – переход к «программному бюджету», что означает как выстраивание очень четких приоритетов госрасходов (в их числе Владимир Путин уже обозначил исполнение социальных обязательств, образование, науку, инфраструктуру, адаптацию российской экономики к условиям ВТО), так и безусловное повышение их эффективности. В полном объеме «программный бюджет» ориентированный на результаты, должен заработать, начиная с 2014 года. Однако отдельные элементы будут задействованы уже в 2013 году.

Для этого в 2012 году в бюджетное законодательство должны быть внесены все комплексные поправки, а также утверждены 14 госпрограмм (из намеченных 41-й¹ ). По остальным правительство должно принять решение не позднее первого квартала 2013 года. Переход к программному бюджету будет осуществляться в широком управленческом контексте. К 2014 году должна быть создана государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет». В 2012 году – программа повышения эффективности уровня управления государственными и муниципальными финансами на период до 2018 года. Она должна быть совмещена со сроками и скоординирована с содержанием набора «дорожных карт» по повышению качества предоставляемых гражданам государственных и муниципальных услуг.

Планируется от сметного финансирования учреждений перейти к новой системе оплаты труда их сотрудников в зависимости от так называемого «эффективного контракта», то есть качества и количества выполненных работ. В отраслях социальной сферы (образовании, науке, культуре и здравоохранении) рост качества услуг должен быть увязан с конкретными структурными и институциональными изменениями.

В 2012 году правительству предстоит подготовить (и «точка» дает здесь начало «многоточию») бюджетную стратегию до 2030 года, сопряженную с долгосрочным прогнозом социально-экономического развития, и опирающуюся на различные варианты развития российской и мировой экономики. При этом на период до 2020 года в такой стратегии должны быть указаны предельные размеры бюджетных ассигнований по государственным программам. Работа еще только разворачивается, но у экспертного сообщества, без которого ее в полном объеме не выполнить, уже немало сомнений в качестве ожидаемых результатов. Слишком свежа память о несообразностях, а нередко и нелепицах того, что называлось стратегическим планированием в прошлые годы. Необходимость дополнительного и основательного прояснения накопившихся по этому поводу вопросов практически безальтернативна.

Вторая принципиальная «точка» президентского послания о публичных финансах – определенность с новым «бюджетным правилом». Оно выглядит следующим образом: при планировании бюджетных расходов целесообразно исходить из базовой, средней цены на нефть за пятилетний период с ежегодным увеличением расчетного периода на один год до достижения 10 лет. Предельные расходы федерального бюджета не должны превышать объем доходов при базовой цене более чем на 1% ВВП. Отклонения фактической цены от базовой вверх и вниз будут означать либо направление дополнительных доходов в Резервный фонд, либо, напротив, использование его средств для покрытия дефицита федерального бюджета.

Применение этого правила на практике будет означать сокращение бюджетных расходов² . При этом в выигрыше оказываются инвестиции в инфраструктуру: по достижении Резервным фондом нормативной величины в 7% ВВП доходы будут направляться в Фонд национального благосостояния. Причем половина из них может быть использована на финансовое обеспечение инфраструктурных и других приоритетных проектов.

В нынешних обстоятельствах каждый доллар базовой цены на нефть – это примерно 58 млрд. рублей. В связи с этим показательна дискуссия в минувший четверг на заседании правительства о так называемой «корректировке на инфляцию». За учет этой составляющей в цене отсечения выступили глава Минэкономразвития Андрей Белоусов, вице-премьер Аркадий Дворкович, первый вице-премьер Игорь Шувалов, против – министр финансов Антон Силуанов.

Казалось бы, игнорировать инфляцию абсурдно, нефть при всей ее важности для РФ – обычный биржевой товар. Между тем, цена спора – разница между $92 за баррель (Минфин) и $99 за баррель (его оппоненты). Эти семь долларов, тем не менее, в 2013 году означали бы сумму, равную полуторной фискальной отдаче от всей утвержденной программы приватизации до 2016 года. Премьер Дмитрий Медведев высказался предельно прямо: «неучет инфляции делает наше бюджетное правило существенно более жестким». А дальше – снова многоточие, но уже не по посланию, а по жизни: давайте, еще подумаем.

Отложенный выбор из двух логик не поменял намерения правительства добиться от Госдумы РФ принятия бюджетного правила до 20 сентября и решить, что в 2012 году при необходимости из Резервного фонда на антикризисные меры можно использовать 200 млрд. рублей. По их содержанию тоже напрашивается «большое многоточие», но это уже вопрос, выходящий за рамки нашей непосредственной темы.

В Бюджетном послании четко акцентирована необходимость определиться с параметрами дальнейшего развития пенсионной системы, обеспечивающими ее надежность и долгосрочную сбалансированность с учетом имеющего место демографического вызова. Важность этого для каждого гражданина РФ безусловна и абсолютно понятна. Вместе с тем, на сей раз непреложная актуализация пенсионной реформы жестко увязана с бюджетным планированием (взять, например, расчеты трансферта ПФР) и, что еще примечательнее, улучшением инвестиционного климата в целом. Владимир Путин убежден, что «доверие инвесторов к политике макроэкономической стабильности повысится, если им будут понятны условия и источники финансирования пенсионной системы».

Поставлена им и точка в вопросе о сроках подготовки соответствующих предложений – правительству предстоит это сделать не позднее сентября 2012 года, включив параметры пенсионной перезагрузки в новую бюджетную трехлетку. Между тем. ровно здесь и начинается очередное многоточие. Согласованной позиции Минтруда, Минэкономразвития и Минфина еще только предстоит стать публичным достоянием. Время, требуемое для серьезной профессиональной и общественно-политической дискуссии, стремительно сокращается. Утечки же от «столоначальников» все больше вызывают не столько вопросы, сколько недоумения. Если повышение пенсионного возраста снято с повестки дня (согласно опросам, эту меру полностью не поддерживают 58% россиян), то как предполагается стимулировать добровольное продолжение трудовой деятельности? Лукавство с увеличением стажа (не менее 15 лет – минимальный, не менее 30 лет – необходимый для получения 40%-го коэффициента замещения утраченного трудового заработка, 40 лет для женщин и 45 для мужчин – как условие полных пенсионных прав, то есть 70%) довольно быстро будет раскрыто населением. И, прежде всего, по причине нерешения проблемы дефицита ПФР, что делает все пенсионные ожидания сильно эфемерными.

В известных к настоящему времени предложениях Минтруда к 2020 году небаланс Пенсионного фонда должен быть снижен втрое – с 2,3% ВВП до 0,8% ВВП. Это благое желание призваны обеспечить, в первую очередь, снижение до 20% тарифа на работодателя, расширение охвата пенсионными правами самозанятого населения и мигрантов, а также отмена выплаты трудовой пенсии получателям досрочных пенсий на прежнем месте работы. Плановая экономия по эти трем направлениям – 0,4% ВВП; 0,45% ВВП и 0,5% ВВП соответственно. На деле все, понятно, не столь благостно. Снижение тарифа одновременно означает увеличение взносооблагаемого годового заработка до 1 млн. рублей (сейчас 512 тыс.) с соответствующим ростом объема взносов. Взимание их с новых контингентов работников упирается в многочисленные (и даже еще не поставленные) вопросы администрирования и международно-правового регулирования. Решение же проблемы досрочных пенсий (а шире – и вообще выплаты одному и тому же лицу и пенсии, и текущего заработка) упирается в развитие накопительной системы (куда, в принципе, могла бы зачисляться пенсия на условиях опциона). Заметим, что именно это слагаемое перезапуска пенсионной реформы – самое слабое место всех разработок, доступных в настоящее время экспертной оценке³ .

В бюджетном послании, естественно, нельзя было не объясниться по поводу «налогового маневра», вызывавшего бурю эмоций по ходу электорального цикла. Ожидания в целом оправдались жесткой установкой Президента РФ: налоговая нагрузка на несырьевые секторы экономики не будет повышаться по крайней мере до 2018 года после принятия в 2012 году изменений в законодательство, касающихся налоговых ставок. В ближайшие шесть лет их корректировка исключается. При этом правительству при реализации Основных направлений налоговой политики на 2013-2015 годы предстоит добиться повышения «значимости не только фискальной, но и экономической» (читай стимулирующей) ее функции. В этом основа роста конкурентоспособности налоговой системы РФ, в том числе и борьбы за привлечение иностранных инвестиций в национальную экономику⁴ .

Главное по налогам, действительно, сказано. Наблюдателей, тем не менее, не покидают навеянные русской классической литературой воспоминания «о бумагах и оврагах». В продолжении многоточия вопросы налогового администрирования, назревшие изменения в налоговом режиме для нефтегазового сектора, распространение оценки бизнесом регулирующего воздействия госрешений на фискальную сферу и т.п. Вызывает озабоченность и «зависание» дорожных карт по улучшению инвестклимата, выстраданных в рамках национальной предпринимательской инициативы, которые изначально были во многом задуманы в целях мотивации бизнеса как компенсирующий противовес неснижению налогового бремени.

В то же время, больше определенности стало в вопросах государственного долга. Здесь также поставлена точка многим спорам – в начале 2013 года должно начать работу Российское финансовое агентство, призванное проводить на рынках политику государства по управлению суверенными фондами и долговыми обязательствами. Эксперты полагают, что к этому сроку не исключены корректировки в текущей долговой политике (может быть стоит больше занять за рубежом, пока не «закрылись» глобальные финансовые рынки), в том числе и в связи с перспективой запуска инфраструктурных облигаций (что обострит их конкуренцию за рубль инвестора с ОФЗ), в которые самим же Владимиром Путиным предложено вкладывать часть средств накопительной пенсионной системы.

Понятно, что балансы точек и многоточий по каждой из целей, обозначенных Бюджетным посланием будут меняться постоянно. Экономико-финансовая жизнь все-таки сложнее любых, даже самых продвинутых схем. При этом по меньшей мере по двум из поставленных президентом целей вся основная работа еще впереди. Исходного «материала» для балансирования «знаков препинания» явно недостаточно.

Во-первых, «требуется реализация нового этапа развития межбюджетных отношений». Для этого необходимы закрепленные в федеральном законодательстве права субъектов РФ определять категории нуждающихся граждан, надежные стимулы для расширения доходной базы региональных и местных бюджетов, формируемых на основе программно-целевых методов (сейчас это делается в трети регионов); соответствующие программы повышения эффективности расходов, принципы и методики оценки ответственности за это должностных лиц, оптимизация налоговых льгот и т.п. Фундаментальное же условие, по сути системообразующее, нового облика межбюджетных отношений – завершение распределения полномочий между уровнями публичной власти, их закрепление на постоянной основе, а следовательно, и передача субъектам РФ дополнительных источников доходов в экономически обоснованном объеме. В связи с этим, по мнению многих экспертов, введение нового налога на недвижимость, рассчитанного от рыночной стоимости, приобретает стратегическое значение⁵ .

Во-вторых, «необходимо обеспечить прозрачность и открытость бюджета и бюджетного процесса для общества». Как подчеркнуто в Бюджетном послании, это вопрос доверия граждан к политике, от которого напрямую зависит ее успех. В 2013 году правительству поручено разработать рекомендации по представлению бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении «в понятной для неподготовленного пользователя информативной и компактной форме». Следующая задача (ее срок прямо не обозначен, но, по экспертным оценкам, это может быть уже начало 2015 года) – создание единого портала бюджетной системы РФ, доступного для населения и позволяющего проследить по каждому получателю (региону, муниципалитету или отдельной организации) движение средств из всех бюджетных источников и оценить эффективность соответствующих расходов. Значение этой инициативы для развития гражданской ответственности и политической активности в качественно меняющемся гражданском обществе очевидно.

Примечательно, что ряд комментаторов обратил внимание на отсутствие в Бюджетном послании упоминаний «модернизации» и «инноваций», а также «приватизации⁶ ». Тем самым, мол, Владимир Путин в отличие от Дмитрия Медведева обозначил свои истинные приоритеты. Скорее всего, интрига здесь сложнее и глубже. Приватизация по сути своей вовсе не фискальный инструмент, а средство для решения фундаментальных институциональных проблем – изменения структуры рынков, развития и укрепления конкуренции, формирования новых «правил игры» вследствие сокращения госсектора и трансформации его функций в экономике.

Стоимостные ориентиры продаж, безусловно, важны (продешевить было бы обидно и нелепо), но они не должны быть бенефициаром решений. Сроки приватизации – прежде всего, функция от содержания структурного маневра, средством которого является та или иная сделка.

Что же касается «модернизации» и «инноваций», то именно о них и весь документ. Только не вообще, а в частности (и очень политико-технологично) об опережающей структурной перезагрузке финансовой системы, то есть ее модернизации без кавычек как реформировании и совершенствовании ее же институтов. Именно в этой сфере в условиях глобальной экономики зарождаются будущие кризисы и прочие турбулентности. Бюджетное послание Президента РФ напомнило об этом внятно и доходчиво. И это при всех многоточиях правильный message.

---

1. Речь идет о государственных программах Российской Федерации «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Культура России», «Социальная поддержка граждан», «Развитие науки и технологий», «Развитие транспортной системы», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие авиационной промышленности», «Космическая деятельность России», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности», «Развитие судостроения», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности», а также Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и Государственной программе обеспечения доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации.
2. С учетом нового бюджетного правила расходы бюджета, по предварительным оценкам Минфина, должны составить в 2013 году 13,4 трлн. рублей, в 2014-ом – 14,1 трлн. рублей, в 2015-ом – 15,3 трлн. рублей. При этом за три года их предполагается сократить на 2,239 трлн. рублей (343,3 млрд. рублей в 2013 году). Основные «кандидаты» - комплекс мер, направленных на сбалансированность пенсионной системы, который позволил бы снизить бюджетные траты на 735,5 млрд. рублей; а также урезание на 907,5 млрд. рублей расходов на национальную оборону и правоохранительную деятельность.
3. Уровень развития накопительных систем измеряется, прежде всего, размерами активов пенсионных фондов. В первом квартале 2012 года в России они составляли 4,7% ВВП. В странах ОЭСР средний показатель насчитывает 72% ВВП, в Польше и Бразилии – 15% ВВП. В Южной Африке – ее фондовый рынок один из самых стабильных среди развивающихся стран – 62%.Между тем, потенциал расширения накопительной системы в РФ довольно высок. По данным опросов «Ромир», примерно треть (около 1 трлн. рублей) годовых сбережений россиян откладывается на «черный пенсионный день». Сознательно делают это 60% опрошенных. Эти средства, однако, не входят в состав официальных пенсионных накоплений и хранятся либо в виде наличных, либо в банковских депозитах.
4. В целом по экономике налоговая нагрузка на бизнес в России составила 35,6% ВВП, а без учета нефтегазового сектора – 25,6% ВВП. Вместе с тем, в рейтинге Всемирного банка и PwC Paying Taxes-2012, который учитывает не только ставки, но и качество налогового администрирования, Россия заняла 132-е место из 183.
5. Сроки этого по сию пору остаются неопределенными, так как напрямую зависят от завершения оценки всех объектов капитального строительства (это должно быть сделано Минэкономразвития в 2012 году) и окончания формирования налоговой базы – кадастровой стоимости объектов недвижимости. При выполнении этих условий введение налога возможно до конца 2015 года.
6. На Lenta.ru подсчитали, что в бюджетном послании 2010 года модернизация упоминается 10 раз, в 2011-ом – 11 раз, инновации и производные от них соответственно 21 и 26 раз.

---

1. Речь идет о государственных программах Российской Федерации «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Культура России», «Социальная поддержка граждан», «Развитие науки и технологий», «Развитие транспортной системы», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие авиационной промышленности», «Космическая деятельность России», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности», «Развитие судостроения», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности», а также Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и Государственной программе обеспечения доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации.
2. С учетом нового бюджетного правила расходы бюджета, по предварительным оценкам Минфина, должны составить в 2013 году 13,4 трлн. рублей, в 2014-ом – 14,1 трлн. рублей, в 2015-ом – 15,3 трлн. рублей. При этом за три года их предполагается сократить на 2,239 трлн. рублей (343,3 млрд. рублей в 2013 году). Основные «кандидаты» - комплекс мер, направленных на сбалансированность пенсионной системы, который позволил бы снизить бюджетные траты на 735,5 млрд. рублей; а также урезание на 907,5 млрд. рублей расходов на национальную оборону и правоохранительную деятельность.
3. Уровень развития накопительных систем измеряется, прежде всего, размерами активов пенсионных фондов. В первом квартале 2012 года в России они составляли 4,7% ВВП. В странах ОЭСР средний показатель насчитывает 72% ВВП, в Польше и Бразилии – 15% ВВП. В Южной Африке – ее фондовый рынок один из самых стабильных среди развивающихся стран – 62%.Между тем, потенциал расширения накопительной системы в РФ довольно высок. По данным опросов «Ромир», примерно треть (около 1 трлн. рублей) годовых сбережений россиян откладывается на «черный пенсионный день». Сознательно делают это 60% опрошенных. Эти средства, однако, не входят в состав официальных пенсионных накоплений и хранятся либо в виде наличных, либо в банковских депозитах.
4. В целом по экономике налоговая нагрузка на бизнес в России составила 35,6% ВВП, а без учета нефтегазового сектора – 25,6% ВВП. Вместе с тем, в рейтинге Всемирного банка и PwC Paying Taxes-2012, который учитывает не только ставки, но и качество налогового администрирования, Россия заняла 132-е место из 183.
5. Сроки этого по сию пору остаются неопределенными, так как напрямую зависят от завершения оценки всех объектов капитального строительства (это должно быть сделано Минэкономразвития в 2012 году) и окончания формирования налоговой базы – кадастровой стоимости объектов недвижимости. При выполнении этих условий введение налога возможно до конца 2015 года.
6. На Lenta.ru подсчитали, что в бюджетном послании 2010 года модернизация упоминается 10 раз, в 2011-ом – 11 раз, инновации и производные от них соответственно 21 и 26 раз.

Версия для печати