16.07.2012 | Алексей Макаркин

Поспешное законотворчество

Завершилась первая сессия Шестой российской Думы. Это была самая насыщенная и противоречивая сессия парламента за многие годы его существования. За полгода депутаты успели побывать «реформаторами» и «реакционерами», при этом в обоих случаях будучи исполнителями воли Кремля.

Нынешняя Дума отличается от двух предыдущих тем, что «Единая Россия» не обладает в ней конституционным большинством. «Партия власти» имеет лишь 238 депутатских мандатов, чего, впрочем, хватает для проведения практически всех законов. Исключение составляют поправки к Конституции и федеральные конституционные законы (ФКЗ), но они в течение сессии практически не рассматривались (а два принятых закона, содержавших поправки к ФКЗ, не носили политически значимого характера).

Сразу же после начала своей работы депутаты приступили к ускоренному рассмотрению законопроектов, внесенных в рамках «медведевской» политической реформы. Впрочем, чрезвычайной спешки не было.

Например, закон об упрощении регистрации политических партий был внесен в Думу Дмитрием Медведевым в декабре, первое чтение состоялось 28 февраля (за несколько дней до президентских выборов, когда Медведеву важно было показать, что его инициативы будут реализованы до вступления в должность Владимира Путина), а третье – 23 марта. Совет Федерации одобрил закон 28 марта. При этом в текст законопроекта не было внесено существенных изменений, которые привели бы к ухудшению его качества.

Сложнее было с законом о восстановлении выборов губернаторов – внесенный в Думу Медведевым в весьма либеральном виде (с факультативным «президентским фильтром»), он между первым и вторым чтениями проделал серьезную эволюцию. Добавился ярко выраженный дискриминационный «муниципальный фильтр», а вопрос об участии в выборах самовыдвиженцев был отдан на откуп региональным парламентам, в которых доминирует «Единая Россия» (понятно, что в большинстве случаев их к выборам не допускают).

Эволюция законопроекта о выборах губернаторов была связана с тем, что в процесс его подготовки вмешался Владимир Путин, с самого начала скептически относившийся к либеральному варианту этой реформы (еще в декабре он предлагал ввести жесткий «президентский фильтр»). В этот период Путин еще не вступил в должность президента, но фактически уже контролировал политическую сферу, установив контроль над президентской администрацией. Для Путина вопрос о выборах губернаторов носил куда более принципиальный характер, чем о развитии партийной системы – в первом случае речь идет о важной части вертикали исполнительной власти, тогда как во втором – о структурах, не оказывающих большого влияния на принятие ключевых политических решений. Что касается Медведева, то он весной готовился вступать в исполнение обязанностей премьер-министра и действовал совместно с Путиным, от которого зависели и его назначение на эту должность, и решение вопросов, связанных с формированием правительства. Более того, идея муниципального фильтра была впервые озвучена на встрече Медведева с представителями регионов – и тогдашний президент активно ее пропагандировал.

Еще до инаугурации Путина начинается подготовка мер по ограничению права на участие в массовых акциях. В апреле тогда же мало кому известный депутат Александр Сидякин и ряд его коллег предлагают повысить штрафы организаторам акций до 10-100 тысяч рублей, а простым участникам – от 1 до 10 тысяч рублей. На фоне последующих действий такой законопроект выглядел весьма умеренным, но его направленность была очевидна – ужесточение наказаний для оппозиционеров.

Конфликт между правоохранителями и демонстрантами во время «Марша миллионов» 6 мая дал власти повод для того, чтобы перейти от осторожного антиоппозиционнного законотворчества к куда более жесткому.

После 6 мая законопроект Сидякина был принципиально переработан в сторону ужесточения – и, несмотря на протесты со стороны оппозиционных парламентских фракций был принят с минимальными изменениями. Все процедуры заняли менее месяца – власти хотели успеть принять его до очередного «марша», который состоялся 12 июня. Ради этого пришлось пойти на преодоление «итальянской забастовки», организованной депутатами от «Справедливой России», причем последние поправки «эсеров» обсуждались в течение 15 секунд каждая. А Совет Федерации проголосовал за законопроект через несколько часов после его принятия Думой. Примечательно, что 12 июня ничего экстраординарного не произошло – «единороссы» связывают это с принятым законом, тогда как оппозиция обращает внимание на подчеркнуто благожелательное отношение к демонстрантам со стороны правоохранительных органов, которое минимизировало возможность провокаций.

Однако по сравнению с двумя последующими «политизированными» законами время рассмотрения закона о митингах выглядит весьма длительным. 29 июня депутат Сидякин внес в Думу закон об НКО, согласно которому организации, которые занимаются политической деятельностью и имеют зарубежные источники финансирования, получат статус «выполняющих функции иностранного агента». А уже 13 июля этот закон был принят Думой сразу во втором и третьем чтениях. Но рекорд установил законопроект о клевете, возвращающей ее в разряд уголовных преступлений. Он был внесен в Думу в начале июля (впервые в публичном пространстве об этом документе объявили 6 июля), а уже 13 июля принят в окончательной редакции. Фактически хватило недели, чтобы политически значимый закон прошел через нижнюю палату парламента – и это при том, что между первым и вторым чтением в него были внесены содержательные поправки (об изъятии тюремного заключения и повышении штрафов).

По сути дела, такой порядок рассмотрения законов превращает его обсуждение в профанацию. Для того, чтобы ускорить процесс принятия закона об НКО, было решено обойтись без запроса заключений от регионов – в результате из текста документа пришлось срочно изымать поправки к Кодексу об административных правонарушениях, которые относятся к совместному ведению центра и субъектов Федерации. Они выделены в отдельный законопроект, который будет рассмотрен осенью.

Понятно, что инициатором принятия реакционных законов является Кремль, а депутаты выполняют только техническую функцию – фракция «Единая Россия» является «машиной голосования», в которой действует жесткая дисциплина. Все эти законы публично поддержал Владимир Путин, они вписываются в контекст общей стратегии. Закон об НКО формально выглядел ответом на рассматриваемый в американском Конгрессе законопроект о «списке Магнитского» (но реально речь идет о новых страхах перед «цветной революцией»), а причинами принятия закона о клевете могли быть как активная деятельность Алексея Навального (автора крылатой характеристики «Единой России» как «партии жуликов и воров»), так и конфликт между Александром Бастрыкиным и журналистом «Новой газеты». Европейский суд считает, что «пределы допустимой критики правительства шире, чем критики в отношении частных лиц или даже отдельных политиков», но российская практика носит противоположный характер – государство хочет иметь в своем распоряжении ресурс для наказания своих «обидчиков».

Примечательно, что активную роль в проведении через Думу этих законопроектов играют представители «либеральной» части фракции, занимающие должности председателей профильных комитетов. Владимир Плигин жестко противостоял эсеровской «забастовке», а Павел Крашенинников презентовал закон о клевете. Таким образом, фракция полностью консолидирована, а лояльность власти для этих депутатов важнее возможных репутационных издержек. В то же время инструментальная функция «Единой России» подчеркивает отсутствие у партии субъектности – она лишь выполняет волю «вышестоящих инстанций». Особенно ярко это проявилось в истории с законом о клевете, которая только в конце прошлого года была декриминализирована по инициативе Медведева. Теперь «Единая Россия» столь же единодушно проголосовала за прямо противоположный законопроект (при том, что Медведев сейчас является председателем партии).

Что касается парламентской оппозиции, то ее возможности объективно ограничиваются тем, что она находится в меньшинстве. Но не только этим. Оппозиция расколота, и ей трудно координировать свои действия. Закон о митингах вызвал сопротивление всех трех фракций (обеспокоенных, что он может быть применен против активистов даже парламентской оппозиции в регионах), но ЛДПР воздержалась от поддержки «итальянской забастовки», а КПРФ приняла в ней незначительное участие – к эсерам присоединился лишь депутат-коммунист Вадим Соловьев. Закон об НКО был официально поддержан ЛДПР и КПРФ. И хотя часть коммунистов не голосовали за него в первом чтении после того, как «единороссы» проголосовали за лишение неприкосновенности депутата от КПРФ Владимира Бессонова, но перед голосованием во втором чтении они, несмотря на обиду, не отказались от поддержки документа. Обратим внимание и на еще один закон – о противоправной информации в Интернете – который был внесен в Думу при самом активном участии одного из лидеров думских «эсеров» Елены Мизулиной. Формально он направлен против педофилов, но в реальности создает возможность для формирования дискриминационных «черных списков», которые могут быть использованы в политических целях.

Таким образом, Кремль считает возможным избегать серьезных политических «торгов» с оппозицией, роль которой в Думе выросла (хотя дискуссии в парламенте и «зажимаются» путем сокращения времени прохождения политически значимых законопроектов через Думу), но все же слаба. Поэтому лояльная позиция фракции КПРФ во время обсуждения закона о НКО не помогла Бессонову сохранить парламентский иммунитет. А 13 июля «Единая Россия» проголосовала во втором чтении против законопроекта, дававшего руководству политической партии право самому предлагать кандидатуру на место депутата, чье место в Госдуме по каким-то причинам освободилось. По ныне действующему правилу, вакантный мандат отходит к следующему по списку кандидату от того же региона, от которого избирался уходящий депутат – и нередко такой кандидат от оппозиционной партии уже более ей не лоялен. В первом чтении законопроект был принят в январе (тогда его поддержали и «единороссы»), но с приходом на пост президента Путина власть утратила к нему интерес. Коммунисты в знак протеста угрожали выходом из зала всей оппозиции (как это было после региональных выборов 2009 года, после чего президент Медведев предпринял некоторые шаги навстречу оппозиции). Но громкого демарша не произошло – коммунисты покинули заседание одни, другие фракции их не поддержали. Сама по себе предлагаемая норма носила крайне спорный характер – она фактически обессмысливала деление списка на региональные составляющие – но для КПРФ это была важная тема (равно как и «эсеры» получали возможность вернуть в Думу астраханца Олега Шеина).

Слабость парламентской оппозиции позволяет власти проводить через Думу спорные законопроекты. Но проблема состоит в том, что поспешное законотворчество наносит ущерб репутации Думы. С протестами против отдельных положений законопроектов выступает не только нелояльный Совет по правам человека при президенте, но и традиционно вполне лояльная Общественная палата. Председатель Союза журналистов России Всеволод Богданов, вовсе не заинтересованный в конфликте с властью, первоначально весьма мягко отозвался о законопроекте о клевете, но после сильнейшего возмущения журналистского сообщества выступил с критикой этого документа. Первоначальные версии законопроектов являются настолько «сырыми», что под действие закона об НКО могла бы попасть даже Русская православная церковь, но и окончательные, спешно «подправленные» редакции оставляют массу возможностей для злоупотребления правом. Российский парламент, как показала первая сессия Шестой Думы, так и не превратился в самостоятельный и авторитетный орган власти.

Алексей Макаркин - первый вице-президент Центра политических технологий

Версия для печати